❶ 韓國海外礦業資源開發戰略的啟示
金慶花
（中國地質調查局發展研究中心，北京，100037）
一、資源開發簡介
韓國礦產資源有限（見表1），有56種法定礦產，到2002年還在生產中的礦種有23種（包括金屬礦7種，非金屬礦16種），能供給所需礦產90%的礦種僅有10種，多種礦產需依賴進口才能滿足日益增長的需要。據2002年統計，韓國金屬礦的自給率是0.27%，非金屬礦的自給率是73.41%，國內急需的礦產資源如煤、銅、鐵、鉛鋅礦、石膏、鎂礦和磷酸鹽等幾乎100%須從國外進口。近半個世紀以來，韓國的鋼鐵、汽車、造船、電子等重工業迅猛發展，對礦產資源的需求量逐年增大，但其本國的礦產資源供應遠遠不能滿足其需求（見圖1）。韓國政府和企業採取貿易進口、買斷礦山、獨立或合作開發等多種途徑，積極利用境外礦產資源以彌補本國資源的不足，不斷參與全球礦產資源的開發與利用和再分配競爭。到2003年，已與36個國家合作進行石油、煤炭、鈾礦等礦種海外資源開發項目共284個，其中已合作完成項目130個。目前，正在葉門、澳大利亞、印度尼西亞、加拿大、中國等國家進行石油、天然氣、褐煤和金屬礦勘探開發。通過海外資源開發事業，確保國內能源、礦產資源的可采儲量以及從國外勘探開發進口，保障了韓國能源和經濟產業發展所需的基礎原材料的穩定供給。
表1韓國主要金屬礦產礦石儲量單位：千噸；金：千克
資料來源：韓國產業資源部，2004。
圖1韓國主要金屬礦產進口量占其產量的倍數
資料來源：韓國產業資源部，2004。
二、海外礦業開發狀況
韓國礦產資源貧乏，石油、褐煤、鈾礦、銅礦等資源的全部以及鐵需求量的99%等主要礦產依賴於進口。為了保證礦產資源的穩定供應，韓國形成了以其政府的支撐體系為中心，以有效的合作勘查機制為依託，並以高效的開發過程為手段的資源競爭系統，取得了舉世矚目的成績。
（一）政府的支撐體系
韓國政府為了維持穩定的國民生活及持續的經濟增長，不得不積極推進海外資源開發項目，以保障國內最基本的能源及資源的穩定供給。根據海外資源開發事業高投資、高風險、投資回收周期長的特點，韓國政府通過一定的法規及技術和財政上的支持等，推進民間企業參與海外資源開發，保證海外投資事業的穩定性及經濟效益。
1.制定並逐漸健全礦業法規
韓國政府在地礦工作的管理方式上，特別重視各項相關法規的建設，不斷完善其法規體系。早在1951年12月就頒布了礦業法（先後修訂10次），加強了礦業權的管理。1967年3月頒布了大韓礦業振興公社法（先後修訂9次），規定了作為政府扶持機構的韓國礦業振興公社的職能、目標、工作內容等。隨著韓國國內動力資源的發展，1978年1月，韓國政府開始對海外資源開發進行了綜合調研；同年12月5日，《海外資源開發促進法》的頒布預示了海外資源開發事業的正式啟動。該法規定，由韓國礦業振興公社設立海外資源開發基金，支持海外煤礦及一般礦產的開發調查所需的資金。韓國政府在1982年12月將《海外資源開發促進法》更名為《海外資源開發事業法》（先後修訂2次），將農畜產品、水產品以及林產品列入海外資源范圍內，增加了許多內容並加以完善。1986年12月又頒布了海外資源開發補貼預算及管理法規，以國家補貼、優惠貸款、減免稅收等形式不斷吸引國內企業加入海外礦產資源勘探開發行列。而到1994年3月頒布《能源和資源事業特別審議法》，取消了海外資源開發基金、石油事業基金等5項基金，統一由能源和資源事業特別審議會提供資金和貸款。1997年8月，強化了對海外資源開發事業的支持制度，大幅整頓了轉為申報制的海外資源開發有關條款，以積極推進海外資源開發事業。以上法律法規對韓國開展海外礦產資源開發的系統工作進行了明確規定，有效地保障了政府和企業進行海外礦產開發的順利進程。
2.組織並合理規劃專門機構
韓國的海外礦產資源開發項目由3個部門一條龍分工管理，即產業資源部（MOCIE）、能源及資源事業特別審議會、礦業振興公社（KORES）。
產業資源部（原通商產業部，現韓國18個部之一）是政府主管國內外礦產資源開發的最高行政部門。海外礦產資源開發項目的批准、補貼的發放、貸款的審批等手續，全部都要通過產業資源部歸口審核批准。
能源及資源事業特別審議會是依照韓國《海外資源開發事業法》由產業資源部設置的專門決策咨詢機構。審議會負責審議開發海外資源的基本政策，批准和撤銷海外資源開發項目，並調解企業間的競爭和糾紛。1994年開始統一向海外資源開發的企業或個人提供資金和貸款。
礦業振興公社是政府扶持礦業的專門機構。該機構的性質介於政府管理機構和企業部門之間，由政府出資依法設置，以公益事業為宗旨，用金融、技術、設備等具體手段推行政府的各項礦業政策，引導和扶持地礦企業的發展。該公社設有海外資源部，代表政府接受項目申請，並實施礦產資源的勘查、技術、金融支持和監督檢查的具體工作。
3.政府適時且有效的投資
為了調動海外資源開發者的積極性，政府負責貸款海外礦產基金、石油項目基金、海外投資基金等。而從1995年開始，原本由多種基金形式支持海外資源開發，轉變為由能源及資源事業特別審議會統一以政府預算的形式為國內民間企業和個人提供資金貸款，使得財政體系簡單化和透明化，並實現了政府能夠實施宏觀調控。1995～2003年，韓國政府對海外資源開發項目的補助金總額未見大的浮動，一直保持平穩態勢（見圖2）。其中，2001年政府對石油開發調查的補助金，因其在俄羅斯伊爾庫次克進行的天然氣田可行性調查工作中投資38.5億韓元，而顯示出大幅增加。
圖2韓國政府海外資源開發項目補助額度（單位：億韓元）
資料來源：韓國產業資源部，2004。
從1977年到2003年上半年止，韓國政府為海外資源開發總投資59.5億美元（見表2），其中資金回收44.9億美元，投資回收率為75.5%。據2004年韓國產業資源部報道，為提高政府對海外資源開發的財政支援規模，將政府貸款利率從現在的3.5%下調到了2.5%，並且2005年海外資源開發金融補助額將擴大到2000億韓元（約合2億多美元），大幅度加強財政、金融方面的支持力度。
表2韓國海外資源開發項目投資情況單位：千美元
資料來源：韓國產業資源部，2004。
① 能源及資源事業特別審議會簡稱。
在石油、天然氣方面，到2003年上半年止，總投資42.4億美元，回收34.5億美元（回收率81%），其中在葉門馬里卜（MAREB）油田的投資額有7.43億美元，回收資金16.41億美元（回收率達221%）；在褐煤、一般礦產開發領域中，到2003年上半年止，總投資17.1億美元，回收資金10.4億美元（回收率達61%），其中對帕希爾煤礦的總投資3.33億美元，回收了4.49億美元，占總投資額的135%，表現出很高的投資回收率。上述兩項是韓國在海外資源開發投資事業中最具代表性的兩個成功案例。
4.持續不斷的金融支持
韓國政府對海外資源開發項目的金融支持主要有3種：①財政補貼。政府對下列4項工作進行國庫補貼，即海外資源開發調查工作、海外資源開發技術及專門人才的培養、有關海外資源開發的國際間合作和技術交流、為推進海外資源開發的其他工作等。具體由韓國礦業振興公社管理並發放補貼；②各式貸款。政府對海外資源開發項目貸款有4種，即各種資金貸款、海外投資資金貸款、對外經濟合作基金貸款、海外投資資金的外匯貸款。僅2004年，韓國為海外資源開發計劃貸款金額為630億韓元，其中，能源及資源事業特別審議會出資500億韓元，礦業振興公司出資130億韓元。貸款比例都占所申請金額的80%，個別事項可獲得100%支持額，貸款期限一般在15年。對貸款具有風險性的海外資源開發項目，免除擔保，而且在事業失敗時減免貸款本利，但是事業取得成功則徵收一定金額；③優惠稅制。韓國通過4種優惠稅制對企業的海外礦產開發項目進行支持，即海外投資虧損金的准備制度、扣除國外納稅金制度、國外納稅制度和對國外紅利所得的免稅制度。
（二）有效的合作勘查機制
韓國政府為了盡早確定擬開發項目，採取以下方式進行政府間礦產資源勘探合作，進而與具有資源潛力的發展中國家建立資源合作關系。
（1）對具有資源潛力的發展中國家的資源賦存有望區域，共同進行基礎勘探，以確定礦體的規模、品位、發育程度等。以此提供礦產的可行性評價以及開發和增產中所需要的地質礦床資料，進行能夠產生經濟效益的礦產開發。共同調查事業分為國家補助事業、韓國國際合作團（KOICA）服務事業以及海外礦產資源開發申請者所做出的有償民間技術支援事業三個部分。
（2）韓國政府通過在政府間能源及礦產資源共同委員會中擔任咨詢委員，及時掌握本國資源供給和貿易情況，以及與本國企業的進出口有關的問題。以澳大利亞、印度尼西亞等資源國為進出口對象，建立資源合作委員會，通過簽署投資環境改善申請以及各國間支援方案等協議，確定民間企業進出口基礎結構。
（3）為確保國內經濟產業發展所需的產業原材料的長期穩定供給，與資源國建立緊密的資源合作委員會，研究資源合作的加強方案。從1990年到2004年1月，韓國共與10個國家建立了政府間「資源、能源共同委員會」，並多次召開會議進行會晤。其中，先後與中國的國土資源部（原地質礦產部）、有色金屬總公司等部門在陝西、廣東、雲南等省份進行資源開發合作調查（見表3）。
表3韓國與中國資源開發合作調查情況表
資料來源：KORES海外調查處，2004。
（三）高效的開發過程
通過政府的輔助和扶持、援助與參與，以及民間企業的加入，資金的融合等一系列程序，韓國開發海外礦產資源的運作過程高效且運轉有力。開發工作分為3個階段（見圖3），3個階段的有效承接就如同一株欣欣向榮的樹木，保障了韓國經濟發展所需礦產資源的持續供給。
圖3韓國海外資源開發過程3個階段圖示
第一階段，由政府主導選好目標，進行調查前准備。政府向國內外相關機構及當地派遣的人員，進行前期資料收集，並按國別、礦種、項目和礦山篩選對象。依據海外資源開發事業法，企業向大韓礦業振興公社申請海外礦山調查，公社根據是否為國家急需礦種而決定立項，並論證項目可行性（急需礦種以外的收取調查費）。國家對調查工作進行補貼，對可行性論證補貼50%。
第二階段，仍是政府主導。政府採取援助或者國庫補貼等方式分擔企業風險，並積極與國外進行經驗交流。通過航空及地表調查（採用物探、化探等方法），查明礦床賦存情況、位置、規模、品位、儲量、地質構造，並論證開采價值，選定開采點，同時制定探礦計劃。該階段國庫補貼詳細勘探、鑽探及坑道工程，大大降低了企業的風險。
第三階段，民間主導。政府採用援助與參與及運用礦業振興基金等方式對企業進行監督和調控。企業也逐漸處於穩定發展時期，開始研究采礦、選礦、運輸和生產的適當規模，同時制訂生產計劃，開始生產。最後通過單純進口和開礦進口的方式，保障國家資源需求的穩定供給。在該階段，大韓礦業振興公社用海外礦產資源開發基金發放貸款，對於企業在國外獲取礦業權的資金、開展調查的資金、設備資金、土地使用資金及補償資金貸款到80%，15年償還；運營資金的一次周轉資金貸款到80%，3年償還；購買進口礦產的資金貸款到80%，2年償還；貸款利息為6%～8%，根據具體情況減免；礦產品返回國內時的運輸費給予國庫補貼；本國企業匯出投資資金時，政府負擔保險金；礦產品返運回國內，以及礦產品所得資金返匯回國內時，政府優惠稅金。
三、對我國實施「走出去」戰略的啟示
我國是一個人口眾多、資源總量豐富（我國已探明的礦產資源總量約佔世界的12%，僅次於美國和俄羅斯）的國家，但人均擁有量卻僅為世界人均擁有量的58%，一些關繫到國家經濟命脈的礦產必須從國外進口。目前，我國礦產資源總的對外依賴程度已達20%以上，其中，鐵、銅、鉻、鉀鹽等重要戰略性礦產的進口依賴程度已高達50%以上，成為世界上第三大礦產品進口國，而且98%以上的進口礦產是以貿易進口方式直接從礦產品國際市場上購買。礦產資源對外依賴程度的增加和進口方式的單一化，使國家經濟建設急需的戰略性礦產資源的安全穩定供應存在明顯的風險，影響我國的資源安全。我國作為發展中國家，正處於大量消耗礦物原材料和其他自然資源產品支撐經濟高速增長時期，不可能完全依靠本國資源和本國市場實現國家的現代化，必須參與全球礦產資源配置。要在立足國內的同時，充分利用「兩種資源，兩個市場」，實施「走出去」戰略，尋求和建立境外穩定的礦產資源供應基地，從而維護我國資源安全、保障國民經濟可持續發展。根據韓國實施海外礦產資源戰略的成功經驗，可從以下幾點著手開展工作，以有力推動我國開放戰略的實施。
1.建立相關管理機構，制定長期規劃目標及政策
在充分認識「走出去」戰略的重要性和其事業經濟效益的基礎上，建立相關專門組織管理機構，加強支持力度，引導和監督國內企業實施國外礦產資源勘查開發，有效建立國外礦產資源開發推進體系。並從全球資源發展戰略出發，根據我國國情、礦情，制定利用兩種資源的中長期規劃目標和相關產業政策，對國外資源風險勘查開發活動加以組織、指導、協調和服務。
2.完善對海外資源開發的經濟援助制度
韓國從20世紀70年代初開始就積累了很多有關海外資源開發的經驗及技術秘訣，相比之下，我國作為後發展國家缺乏必要的開發經驗，且財力比較薄弱，暫難作出長遠的投資決策。為提高我國企業國外礦產資源開發領域的國際競爭力，應建立健全各種補貼、金融、稅制、保險制度，並制定鼓勵政策和相應的政策措施，支持有條件的企業到國外進行礦產資源勘查和開發。
3.加強資源信息的收集及服務職能
建立能夠提供礦產開發項目的信息，以及擬投資國的稅制等投資綜合信息系統，提高對資源信息的服務能力。建立能發揮新技術開發、人才培養、信息服務等綜合作用的資源開發綜合技術部門，為國內企業的「走出去」提供系統、全面的信息。
4.積極開展資源外交戰略，加強與資源所在國之間的合作
充分利用市場優勢和當前良好的國際投資環境，積極開展資源外交戰略，與世界大的資源國建立良好的政府關系，爭取簽訂政府間的資源勘查開發合作與貿易協議，並運用包括外交手段在內的政治經濟措施，保障我國境外企業合法權益。主要通過大力推行政府貼息貸款這一國際上通行的援外方式，幫助受援國建設當地或我國國內有需要又有資源的生產性項目，將援外與投資貿易結合起來，推動我國企業同受援國企業長期合作，充分發揮企業和金融機構的作用，既幫助受援國發展經濟，又推動我國企業開拓其他發展中國家市場。這應成為國家走出去勘查開發礦產資源、主動參與世界資源再分配戰略的重要組成部分。
5.設立國家海外礦產資源風險勘探基金或專項資金
近10年來，世界經濟全球化、貿易自由化和企業私有化迅猛發展，西方國家從各自的國家利益出發，通過資源外交，推行礦產資源全球戰略，建立資源戰略儲備，在世界范圍內優化配置資源，已佔據有利位置。這種控制對我國資源進口供應安全極為不利。為了實質性啟動礦產資源「走出去」的戰略，應設立境外礦產資源風險勘查開發專項資金或基金，用於扶持企業進行符合國家產業政策的境外礦產資源勘查開發活動。
參考文獻
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作者簡介
金慶花，中國地質調查局發展研究中心，實習研究員。