貴州專項債券發行指引

『壹』 發改委的企業債可以非公開發行嗎

發改委的企業債不可以非公開發行。
加快企業債券的定位轉型。
對於城投債，一方面要放寬發債門檻，積極支持以企業信用為基礎的城投公司發債融資。另一方面要進行規范，推動城投公司市場化轉型，清晰界定企業債和政府債的邊界，防止以企業債的形式在政府債務規模以外無序放大政府負債。具體來說：
（一）對優質發債企業取消指標限制。過去出於防範地方政府性債務風險考慮，有個「211」指標政策，即允許省會城市、地級市、縣級市每年各發行2支、1支、1支企業債券。現在對於城投企業債項評級AA+以上，或主體評級AA並有擔保或項目收益確定、回報期較短的債券，取消指標限制。
（二）取消或減少城投債和政府經濟指標的掛鉤。之前發行城投債，由於償債保障措施在一定程度上與政府給予發行人的資金平衡政策相關，為了防範地方政府性債務風險，要求發行人所在區域地方政府性債務率不超過100%，當期發債規模也不能超過當地的公共財政預算收入。今後城投債轉型為完全以企業信用為償債基礎後，上述與地方政府財力和債務水平相掛鉤的指標限制將被取消。此外，本區域企業發行企業債券、中期票據等余額的預警線也從不超過上年度GDP的8%提高到了12%。
（三）對於不符合國務院43號文件精神的，不再支持。對於沒有收入的項目，一律通過申請地方政府債券解決資金問題，不再發企業債融資。對於企業與政府簽訂的建設-移交（BT）協議收入、政府指定紅線圖內土地的未來出讓收入返還的這種模式，不能無條件地作為發債償債保障措施。

『貳』 地方政府專項債券發行提速了嗎

國家統計局新聞發言人毛盛勇指出，中央從防範化解重大風險的角度出發，對項目的合規性、合理性，包括社會效益和經濟效益進行綜合評判，對項目包括PPP項目，加強了合規性校驗。下半年隨著項目清理完成，合規項目加快落地進度，基礎設施投資也有望保持基本穩定。業內人士表示，從在建工程、新開工項目等方面來看，投資的增長潛力依然較大。投資結構會持續優化，有效的投資會大幅增加，投資效率也會不斷提高。

在專家看來，專項債的加快發行會為地方基建籌集資金。王志剛表示，加快地方專項債券進度，充分體現積極財政政策，這為地方公共投資提供了支持，對補短板和提高公共服務有積極意義。

『叄』 為什麼限制政府的傳統融資渠道

政府的融資渠道或平台會長期存在，政府有融資需求。

「政府融資平台」引用《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號文）中的定義，指「由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立、承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體」。
一、發行政府債券（政府）
《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）提出：建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債採取政府債券方式。公益性事業，發行一般政府債券，用一般預算收入償還，有一定收益的公益性事業，用專項收入或對應的政府性基金償還。目前專項債券有土地儲備專項債、棚改專項債、收費公路專項債，另外地方性的有發軌道交通專項債、高等學校專項債的，還有項目收益與融資自平衡專項債（財預[2017]89號）。比如登錄中國債券信息網，在發行和付息兌付模塊，左邊一欄有地方政府債券的主題，選擇打開一個，比如2019年山東省政府專項債券（十到十六期），通過招投標書可以看到，省政府19年3月27日准備發行棚改專項債、機場建設專項債、災後重建專項債、市政發展專項債、鄉村振興專項債等。
發行政府債券，是在國務院批準的政府債務限額內的（國務院根據宏觀形勢定，報全國人大審議通過），有上限，再分給各省財政，省財政再分給市縣，程序是從上到下，由省政府和計劃單列市財政部門發行等，縣里的由省財政代發代還。據財政部統計，2018年全國發行規模4.16萬億元，一般和專項約各佔一半，平均利率3.89%，15年財政部提出了置換的計劃，當年12月財政部下發《關於對地方政府債務事項限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）：「今後，需要納入政府債務的在建項目後續融資需求在確定每年新增地方政府債務限額時統籌考慮，依法通過發行地方政府債券舉借。存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換」。財政部最新數據顯示，截至18年8月末，累計置換了12.2萬億元，累計節約利息1.7萬億元。
關注事項：
1、棚改專項債券不是棚改融資唯一合法方式。根據財政部2017年87號文件，考慮《政府購買服務管理辦法（徵求意見稿）》尚未下發正式稿，目前仍可採用政府購買服務方式。
2、地方政府收費公路，目前只能通過發行政府專項債券解決。依據文件是
《地方政府收費公路專項債券管理辦法（實行）》（財預[2017]97號）及財政部和交通運輸部2017年7月的答記者問：發行地方政府債券成為地方政府實施債務融資新建公路的唯一渠道，只針對政府收費公路（筆者注）。政府收費公路是指由縣級以上人民政府作為投資主體，採用政府收取車輛通行費等方式償還債務而建設的收費公路，主要包括高速公路和收費一級公路，有時也被稱為政府還貸公路。拿到項目後，要第一時間看一下發改部門針對該項目的立項批復，涉及到還款來源，事半功倍。
3、專項債券對應的資產不得用於為融資平台公司等企業融資提供任何形式的擔保。如果收入暫時難以實現，可在專項債務限額內發行相關專項債券周轉償還，項目收入實現後予以歸還。以上兩句都是《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號）的要求。同時，收費公路專項債券的答記者問中，也提到了「收費公路專項債券對應項目形成的基礎設施資產和收費公路權益，應當嚴格按照債券發行時約定的用途使用，不得用於抵質押」。思路是一脈相承的，考慮實踐中不一定是由單獨的項目公司融資，要關注一下集團名下原存量業務的擔保方式是否涉及到調整事宜。
（二）政府購買服務
14年12月，財政部、民政部和工商總局聯合下發《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號），18年6月財政部發布了《政府購買服務管理辦法（徵求意見稿）》，目前未下發正式稿。徵求意見稿中，政府購買服務的概念為「屬於政府職責范圍且適合通過市場化提供的服務事項，按照一定程序和方式，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，並由政府根據服務數量和質量、合同約定向其支付費用」。各級行政機關購買誰買；誰賣即誰承接，第7條列得很細，自然人也可以；誰不能承接，第10條也說了，要注意公益一類事業單位、經費完全或主要靠財政的，不能買也不能接。政府購買服務強調「指導目錄」的思路，列入目錄的才可以，省級以下單位是否分級分部門制定目錄，由省級財政定。縣市制定購買目錄，報同級財政部門同意且向社會公開就能實施。
關注事項：
1、先有預算、後有購買服務。這是《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）第三條的明確要求。怎麼樣算是納入預算，「信貸白話」的白老師專門講過，財政部門編制年度預算時，在預算報表中制定專門的購買服務項目表，購買主體填好表格，並將購買服務項目同時反映在政府采購預算中，與部門預算一並送財政局審核；中間要通過政府和人大的審核批准，批准後，財政局將購買服務表格隨部門預算批復一並下達給購買主體。
2、地方人大會議一般每年年初開，有的地方一年開一次，也有開臨時會議的。實踐中很少看到當地政府購買服務的表格，預算決議里一般不會看到具體項目名字，看到過武漢市某區政府針對某單獨項目的決議，若到位，最好能找財政的人問一下購買服務的清單。有的項目申請融資時，已經過了人大會議的召開時間，經辦說先出個會議紀要/請示或者已經由市政府辦公會批示同意了，先上車後補票，客觀講，偏好不同的機構策略不一樣。有些認為收益覆蓋風險，哪怕監管後續有動作也做，還有一種情況是授信主體有存量的，為防止在建項目資金鏈斷裂，可能也會支持續貸，尤其是大項目里套著沒有現金流的小項目，比如污水處理廠或垃圾焚燒發電項目中的某項工程。
3、期限。徵求意見稿說一般是1年，不超過3年。3年的界定是與中期財政規劃匹配的，來源於《國務院關於實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）中的滾動調整原則。各省（含直轄市、單列市等）要做中期財政規劃，向財政部備案，省以下機構視情況而定，實踐中省以下也是制定中期財政規劃的，向省財政廳備案。
4、棚改、易地扶貧搬遷的例外。主要是不受期限等約束（財政部87號文），目前徵求意見稿已經刪除這條例外。
5、棚改中涉及安置拆遷補償等，這一塊能不能做，有爭議，沒有看到禁止性規定。
（三）政府采購工程
目前沒有文件禁止政府采購工程。主要依據是《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《中華人民共和國招標投標法》。之前遇到一筆業務，剛開始是以政府購買服務名義通過審批，但2017年87號文將購買工程列入了負面清單，故申請方案調整，將政府購買服務調整為政府采購工程，對應著，當地財政局向市政府的請示里也調整為政府采購工程，報送資料里也有招投標的一些審批材料。只有使用招標方式進行采購的政府采購工程，適用《招標投標法》和實施條例。如果有些項目採用單一來源、詢價、競爭性談判/磋商，即非招標的，適用《政府采購法》及其實施條例。這一塊業務比較復雜，最好是咨詢當地專門機構，中國政府采購網有一篇文章-《政府采購工程操作實務梳理》，可參考學習。
關注事項：
1、采購工程程序的合法合規性，要件要全，程序要有。
2、還款來源實際與政府購買服務一致，均是來源於政府付費，政府預算程序要合規。
3、有些招標流程長，信息披露要求要充分，具體要咨詢當地對口部門。
（四）PPP
概念是政府和社會資本合作，《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國發[2015]42號）被稱為是PPP的基本法，但目前沒有獨立的法律。《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》簡稱為「PPP條例」，17年7月開始徵求意見，目前沒有正式稿。目前關於該業務的文件約三百多部，核心文件近一百個。
關注事項：
1、項目最好應入庫且持續在庫。《關於規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台運行的通知》（財金[2015]166號）：未納入綜合信息平台項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。《關於規范政府和社會資本合作綜合信息平台項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）要求集中清理7種情況的項目，18年一季度前完成。財政部高層領導也提了財政部不會給任何項目站台，入庫不代表萬事大吉。庫信息比較全，想看哪個地方或具體項目，搜索後會看到詳細信息，識別還是執行階段，是政府付費、可行性缺口補助還是使用者付費，物有所值評價、財政可承受能力論證、實施方案、立項、用地審批、環評等相關合規性文件也已上傳。為了鼓勵地方項目，有些入省庫的，省財政也會列入預算，具體項目要結合看當地政策。
2、緊跟當前政策要求。最近期要求是《關於推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號）。該文件說了幾個核心問題：一是什麼樣的PPP是規范的，6個條件：公共服務領域公益性項目，期限10年以上，按照物有所值+財政可承受；社會資本負責投資、融資、運營並承擔風險，政府負責政策、法律風險；完全與產出績效掛鉤付費機制，不得降低考核標准，提前鎖定、固化政府支出責任；資本金必須是自有；政府方簽約主體是縣級及以上授權的機關或事業單位；按規定納入全國PPP綜合信息平台，充分披露信息，主動接受監督；二是什麼樣的PPP是不規范的，5個條件，具體看該文件要求；三是政府付費的，財政支出責任佔5%的，不得新上政府付費，污水、垃圾處理例外，（《關於政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號））；要求採用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判競爭性方式選擇社會資本；付費項目打捆、包裝為少量使用者付費，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低於10%的，不予入庫；四是明確了一般預算支出責任的分母。分母明確是一般預算支出，不再從政府性基金收入、補貼中擠占或騰挪，超過7%的預警，超過10%不入庫。各地財政局有個全口徑債務監測系統，能夠判斷和識別是否達到該比例，可溝通拍個截屏印證。
（五）發行債券
債券的分類很多，這里指的是按有沒有國家背書，分為利率債和信用債，前者指國債、金融債等，有國家背書，後者指城投債、產業債等，沒有國家背書，產業債又分為企業債和公司債。目前政府融資平台發的最多的是企業債（城投債、含境外債）、公司債、中期票據、短期/超短期融資券、非公開定向債務融資工具、資產支持票據（ABN）等。後面幾個品種在市場已經非常成熟，不再贅述。
1、企業債券。《企業債券管理條例》下發後，由發改委核准。14年9月26日發改委和財政部聯合下發《關於全面加強企業債券風險防範的若干意見》提出了若干要求。對於城投類企業債，如果已發行未償付的企業債券、中期票據余額與地方政府當年GDP比值超過8%，嚴格控制。14年10月發改委下發《企業債券審核新增注意事項》，提出了9大大類審核內容、23項重點審核事項，區域全口徑債務率超過100%的，暫不受理區域內城投企業有可能新增政府性債務負擔的發債申請。「對政府及有關部門的應收賬款、其他應收賬款、長期應收款合計超過凈資產40%的企業，要重點關注；對企業應收賬款、其他應收賬款、長期應收款及在建工程等科目涉及金額合計超過凈資產60%、政府有關部門違規調用資金或未履約付款等情況嚴重的企業，不予受理發債申請」。15年2月17日發改委發布《關於進一步改進和規范企業債券發行工作的幾點意見》提到，BT協議收入、土地出讓收入均不得作為發債償債保障措施，遵循了14年43號文關於債務管理的一貫思路。
退出類的政府融資平台也可發境外債，按照發改委的規定，要是前備案登記、事後及時報送信息，主要依據是《關於推進企業發行外債備案登記制管理改革的通知》（發改外資[2015]2044號），主要是針對一年期以上，有的地方已試點，省發改委可備案。16年央行的全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知，不包括政府融資平台和房地產開發企業。18年4月19日外管局：除有特殊規定外，地方政府融資平台和房地產企業不得借用外債。目前地方城投在境外發債的節奏沒有停止，集中於一年期以下，比如成都交通投資集團（退出類平台）、江蘇省響水縣灌江控股（不在平台名單，但經營范圍實際是基礎設施建設）等。
2、項目收益債（企業債券）。2015年7月發改委下發《項目收益債券管理暫行辦法》（發改辦財金[2015]2010號）：發行人是具有法人資格的企業或特殊目的載體；用途是項目本身，不得置換資本金和項目債務，但償還已使用的超過項目融資安排約定規模的銀行貸款除外；存續期內政府補貼占項目收入的比例合計不得超過50%；對於政府購買服務項目，或存續期內財政補貼佔全部收入超過30%的項目，或運營期超過20年的項目，內部收益率可適當放寬，原則上不低於6%。還款來源上，財政補貼應逐年列入預算並經同級人大批准，條件成熟納入中期財政規劃。
3、四個專項債券指引（企業債券）。依據文件分別是《養老產業專項債券發行指引》、《戰略性新興產業專項債券發行指引》、《城市停車場建設專項債券發行指引》、《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，發改委15年陸續發布。其中養老產業專項債券不受發債指標限制，不受「已發行未償付的企業債券、中期票據余額與地方政府當年GDP比值超過8%，嚴格控制」的限制，募集資金也可用於地產企業配套建設的養老服務設施項目，金額根據地產開發的可研出具專項意見；戰略性新興產業募集資金50%可用於償還債務或補流等。
4、PPP項目專項債（企業債券）。17年4月發改委下發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》（發改財辦金[2017]730號），發行人是PPP項目公司或社會資本方，募集資金用於以特許經營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業債券。以項目收益債券形式發行的，應符合《項目收益債券管理暫行辦法》，來源於政府付費和財政補貼的項目收益應按規定納入中期財政規劃和年度財政預算，傳統基礎設施的PPP項目應納入PPP項目庫。募集資金的不超過50%可用於補充營運資金，但以項目收益債券形式發行的除外。核定發債規模時不考慮非金融企業債券融資工具的規模。全國首單PPP項目專項債「18美尚專項債01」已於18年11月成功發行，發行規模3億元，7年期利率7.2%，深圳市高新投集團有限公司連帶責任保證擔保。
5、公司債券。發行人未包括地方政府融資平台，依據是《公司債券發行與交易管理辦法》（證監會第113號令）。證監會審核實踐中，被列入平台名單的不允許；退出類平台或涉及土地開發、政府項目代建的，所屬政府收入和現金流不超過50%，後來實行了單50，取消了現金流佔比指標。19年3月又放鬆了審核要求，屬窗口指導，無正式通知：「對於到期債務6個月以內的債務，以借新還舊為目的發行的公司債，放開了50%的上限，不允許配套補流」。非公開發行公司債券的，地方融資平台公司在負面清單，依據是《非公開發行公司債券項目承接負面指引》（交易商協會2018年5月11日修訂發布），地方融資平台公司定義沿用國發2010年19號文。
6、資產證券化。14年12月中國證券投資業協會下發關於發布《資產支持專項計劃備案管理辦法》及配套規則的通知，其中的附件有《資產證券化基礎資產負面清單》，其中：以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產。但地方政府按照事先公開的收益約定規則，在PPP下應當支付或承擔的財政補貼除外；以地方融資平台公司為債務人的基礎資產。其中的PPP項目證券化，2016年發改委和證監會聯合發布《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資[2016]2698號），全國首單落在烏魯木齊一家污水處理廠，總規模8.4億元，使用者付費+績效付費，特許經營權轉讓。

『肆』 如何破解養老地產發展痛點

01 養老產業政策特點
利好政策出台密度大，關鍵問題尚未完全破解

2013年以來，養老產業扶持政策頻出，解決實操問題的政策措施尚待進一步落實。隨著我國人口老齡化不斷加劇，中央和地方陸續出台多項養老產業扶持政策，據中國指數研究院不完全統計，2013年以來，僅中央及各部委出台的養老產業扶持政策就多達40餘項，涉及土地、資金、人才、醫養、保險等多方面。雖然利好政策頻出，但實際操作中制約養老產業發展的瓶頸問題尚未完全破解，政策體系尚需進一步完善。（飛揚國際景觀設計）

02 土地
養老產業專屬用地缺失

■ 用地性質：頂層設計有待突破，需「養老產業」專屬用地分類

養老用地規范性質為「養老服務設施用地」，屬「醫衛慈善用地」。近幾年來我國就養老設施用地多次發文，其中最具代表意義的為2014年國土部出台的《養老服務設施用地指導意見》，首次界定了養老服務設施的用地范圍和用地性質，將養老用地明確規范為「養老服務設施用地」，屬於土地用途分類中的「醫衛慈善用地」，其他用地中只能配套建設養老服務設施用房，並分攤相應的土地面積。（飛揚國際景觀設計）

雖然國土資源部及部分省市明確提出養老服務設施用地要納入供應計劃、單列用地指標，但目前出台的土地分類相關法規中，仍未制定「養老產業」的專屬用地分類。目前已有北京、上海、深圳、浙江、福建等部分省市出台相應政策，並在供地計劃中單列養老服務設施用地指標，推出相應土地。以北京為例：從首次單獨列項，到混合配建供地模式，可謂超前發展，是近幾年地方對養老用地政策最具推動性和代表意義的城市。（飛揚國際景觀設計）

■ 供地來源：加大盤活存量用地，減少增量用地

2016年國土部發布的《關於下達〈2016年全國土地利用計劃〉的通知》中明確逐步減少新增建設佔用耕地，加大盤活存量用地和補充耕地。（飛揚國際景觀設計）

目前，直接將存量用地轉為養老用地有四類渠道，如上圖所示，一類是目前應用最多的，其最主要的障礙是改造技術和改造成本過高；二類的關鍵問題在於商品房開發用地取得成本較高，轉為養老用地後重新核定地價及土地差價部分的處理尚未有明確規定；三類如何處理改變土地用途及相應土地差價問題方面尚未有明確規定；四類由於取得成本低、土地供應量大，未來養老地產企業可適當考慮。（飛揚國際景觀設計）

■ 供地方式：以劃撥、租賃、協議或公開出讓為主

養老設施用地供地方式與機構性質密不可分。根據2014年國土部《養老服務設施用地指導意見》，國有建設用地，對於非營利性養老機構，可以採取劃撥方式供地；對於營利性養老機構，以租賃方式為主，可以協議或者公開出讓。集體建設用地，可用於集體經濟組織為其內部成員興辦非營利性養老服務設施，而民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構亦可以依法使用農民集體所有的土地。（飛揚國際景觀設計）

結合地方養老用地的供地方式和企業拿地案例來看，現有的養老用地供地方式優劣勢各有不同：

劃撥方式是各類供地中成本最低、條件最嚴的。此類用地多被政府部門取得，真正的社會服務機構很難獲取，大大的限制了資本的進入。（飛揚國際景觀設計）

租賃方式是國土部重點鼓勵的供地方式。租賃方式雖大幅降低建設成本，但政策對於供地的租期、租金、支付方式等實際問題仍未明確，有待進一步完善。（飛揚國際景觀設計）

出讓方式是當前民辦營利性養老機構獲取土地的主要方式。雖然增加了項目建設成本，但也使住宅或商業用地獲得土地抵押貸款、產權銷售成為可能。從上表中能明顯看出，受2014年國土部出台《養老服務設施用地指導意見》影響，2014年以來出讓的養老設施用地逐漸增多。（飛揚國際景觀設計）

03 資金
地少價高，重養老，回報周期長等因素致企業壓力大

■ 前期土地開發、適老化設計、養老服務運營均需重金投入

前期土地開發：養老地產供地量少且地價高，導致土地開發成本成為企業重金投入領域。外加養老產業專屬用地類別缺失，導致租地做養老存在缺少抵押物等問題，住宅、商業性質用地做養老土地成本非常高。（飛揚國際景觀設計）

項目建設及配套：養老地產由重「地產」轉向重「服務」，服務設施的投入成本在整個項目中所佔比重逐漸加大，而且床位設施的高額成本與政府現有補貼仍存較大差距。（飛揚國際景觀設計）

後期運營：養老設施維護、服務運營相比普通地產資金投入更高。尤其是商業運營，非營利性養老機構雖獲得相關補貼及稅費優惠，但其必須按照民政部規定的低額收費標准執行；營利性養老機構雖收費不受限制，但其享受的補貼少。（飛揚國際景觀設計）

■ 政府補貼僅為補充，企業需尋多元化融資渠道

多項政策措施為養老產業發展營造良好金融政策環境。繼2013年國務院對養老服務業的金融政策做出重要指引之後，2015年，多項政策引導更為明確，2016年《關於金融支持養老服務業加快發展的指導意見》強調加強多層次、多元化的融資渠道、加快保險產品創新等。但從目前落實情況來看，仍需在養老金融政策細則或相關法律和政策方面予以配套支持。（飛揚國際景觀設計）

政府補貼：機構性質和地方經濟發達程度影響補貼方式。政策扶持方面，當前已有多種補貼方式。但機構性質不同和地方經濟發達程度不同，補貼方式差別較大。公辦和民辦非養老機構補貼更多，經濟發達地區補貼力度更大。（飛揚國際景觀設計）

銀行貸款：銀行產品和條件限制，民辦養老機構貸款受限多、難度大。雖然2016年國家出台《開發性金融支持社會養老服務體系建設實施意見》，支持國家開發銀行推出針對養老項目的低息貸款，但目前民辦養老機構仍很難獲得低息貸款，政策落地仍需推進。從地方層面，能夠獲取銀行貸款的主體有三個特點：

專業債券：政策紅利助推債券市場快速發展。2015年專門制定《養老產業專項債券發行指引》，在企業債券分類管理、企業債券預審權下放、鼓勵企業債券融資方式創新等方面均存在政策利好，企業債券市場發展迅猛。於企業而言，未來發行養老產業專項債券將是一個解決資金壓力的良好渠道。

上市資金：推動符合條件的養老服務企業上市融資將有效解決民辦養老融資難問題。2016年，《關於金融支持養老服務業加快發展的指導意見》中明確提出推動符合條件的養老服務企業上市融資。在政策指引下，通過上市籌集項目發展資金或通過被收購獲取上市企業資金支持，目前都是可選之路，但這兩種渠道，對於企業的門檻限制仍然較高。

產業基金：中央、地方、金融機構等積極投入，為投資者精準布局養老產業提供機會。中央層面，2015年，發改委已成立唯一一家針對大健康產業的國有基金，通過申請，能最快和最大額度的進行融資。地方層面，2015年8月，湖南成立全國首隻省級政府引導型健康養老產業投資基金——湖南健康養老產業投資基金。金融機構層面，2016年《關於金融支持養老服務業加快發展的指導意見》發布之後，中歐養老產業基金隨即發行，聚焦於養老產業鏈中的上市公司。

信託投資基金（REITs）：國外養老產業資本市場的生力軍，國內正在起步。2016年，《關於金融支持養老服務業加快發展的指導意見》指出鼓勵信託公司利用信託制度優勢，積極開發各類附帶養老保障的信託產品。2015年6月，萬達聯手快錢公司發起「穩賺1號」和萬科聯手鵬華基金發起國內公募REITs，使得國內公募基金的投資標的范圍拓寬至房地產。2016年，誠和敬為解決東壩單店養老機構的融資問題，也與信託公司及銀行共同研發消費信託產品。（飛揚國際景觀設計）

PPP模式：政府關系、盈利難是該模式存在的主要風險。2014年，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》賦予地方政府適度舉債融資許可權。隨後，各部委相繼出台配套政策法規文件，並推出試點項目，PPP模式全面升溫並被引入社會建設與治理的各個領域。第一批PPP項目中，有38個養老服務類項目在列，總投資超200億。PPP模式運用政府及企業各方資金，很大程度上解決了養老產業巨大的資金缺口。但民辦養老機構投資如何把握與政府的關系，如何解決盈利難問題，都是PPP模式的風險所在。（飛揚國際景觀設計）

綜上所述，於政策而言，讓養老地產企業真正享受到政策紅利的細化政策有待落實，且政策若能突破區域、經濟等因素限制，縮小執行標准差別，將助於企業對於商業模式的復制。於企業而言，政府補貼僅能緩解部分資金壓力，不能從根本解決資金問題，通過多渠道的融資方式獲得所需資金更為重要，養老機構需根據自身情況選擇合適的融資方式。（飛揚國際景觀設計）

04 趨勢與展望
頂層設計待完善，地方政策先行值得期待

中央政策法規頂層設計尚待完善。

土地方面，制定「養老產業」的專屬用地分類，解除醫衛慈善用地無法貸款抵押等融資限制，地方應逐步將養老設施用地納入供地計劃；可以針對開發商配套公益性養護設施的項目，提供一定的劃撥用地。政策優惠方面，解除對民辦養老機構營利屬性的限制，使營利性養老機構享受更多非營利性養老機構的政策支持，解決企業融資難等問題，增強社會資本參與養老企業的信心和積極性。（飛揚國際景觀設計）

地方政策先行值得期待。

從2016年6月京津冀三地民政部簽署《京津冀養老工作協同發展合作協議（2016-2020年）》和2016年北京即將出台的《促進養老產業發展的實施意見》來看，分別將政策核心落腳於破除異地醫養結合障礙和解決土地問題。由此可以看出，一些困擾養老產業發展的政策正在嘗試落地，助力企業進入養老產業發展。地方政策先行，一方面對於國內其他區域和城市起到示範和推動作用；另一方面，養老地產企業可以重點布局政策優先推行的地區。（飛揚國際景觀設計）

民辦營利性企業與資本結合，民辦非營利性企業向營利性企業轉型或成趨勢。

原內容來自中國指數研究院
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端午假期來臨之際，國家發改委推出了《縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引（徵求意見稿）》（以下簡稱「發行指引」），推出了縣城新型城鎮化建設專項企業債券這個新的專項債券產品。債券民工之前研究過專項企業債券的發行情況（詳見【深度】國家發改委專項債券發行政策和發行情況詳盡梳理），根據發行指引的內容，對新產品進行了解讀。