國債組織管理情況

A. 我國國家公債管理的原則

公債是公共債務的簡稱，是政府的債務。公債包括中央政府的債務和地方政府的債務兩個方面，而國債專指中央政府的債務。在我國，禁止地方政府發行債務，所以我國目前所有的公債都是國債。具體是指政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務。是整個社會債務的重要組成部分。國債是一個特殊的財政范疇。[它首先是一種財政收入。國家發行債券或借款實際上是籌集資金，從而，具有彌補財政赤[字，籌集建設資金，調節經濟三大功能。國債的發行要遵循有借有還的信用原則，債券或借款到期不僅要還本，還要付一定的利息。國債具有認購上的自願性，除極少數強制國債外，人們是否認購、認購多少，完全由自已決定。按照不同標准可以把國債分為不同的種類：以國家舉債的形式為標准，國債可分為國家借款和發行債券。以籌措和發行的期限為標准，國債可分為長期國債、短期國債和中期國債。所謂長短中期是比較而言的，沒有絕對的標准。世界大多數國家普遍將一期以下的稱為短期國債，10年期以上的稱為長期國債，期限界於兩者的稱為中期國債。以籌措和發行的性質為標准，國債可分為強制國債和自由國債。以籌措和發行的地域為標准，國債可分為，內債和外債。所謂內債，是國家在本國的借款和發行的債券。所謂外債，是指國家向其他國家政府、銀行、國際金融組織的借款。以債券的游泳流動性為標准，國債可分為可出售國債和不可出售國債。國家的借款是不能轉讓的，只有債券有可出售和不可出售之分。

改革開放以來，我國公債余額（內債）以年均增長率高達33％的速度遞增，而且政府發行公債不僅是為了彌補財政赤字，還為了穩定經濟運行。盡管如此，在我國，不管是理論界還是實際部門，甚至在財政學教科書中，對公債管理特別是公債管理政策的內涵，尚缺乏足夠的認識和深入的研究。本文試圖對公債管理政策的一些基本問題作些初步探討。
公債管理包括對公債活動全過程進行的組織、決策、規劃、指導、監督和調節等一系列環節。公債管理制度的主要內容包括對公債發行、發行許可權和管理許可權的規定，對債務收入的使用和管理制度，對公債券流通方面的規定，對公債償付與調整和對公債持有者結構的規定等規章與制度。
1、公債的發行權問題

在公債管理制度中，規定公債管理許可權的依據是一級政權一級財政，一級財政一級公債發行管理權。許多國家也是這樣做的。如日本《地方財政法》即規定日本地方政府能發行公債，當然要有中央的審核和批准。給與地方一定的募債權，在防範財政風險方面是有很大作用的：將權力有限地下放，使募債主體多元化，中央政府在防範財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。[7]而我國目前不允許地方政府發行地方政府債券。這是需要改變的。

2、對債務的使用和管理

有些國家法律嚴格禁止將債務收入用於彌補財政赤字，如日本的財政法第四條規定，國家的財政支出，必須用公債和借入款以外的財源來解決。只有作為公共投資費和投資貸款的財源，才可以發行公債和介入資金，這種公債就是所謂的建設公債。[8]之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。而我國目前未區分公共預算中的公共投資項目和國有資產經營預算中的盈利性投資項目，是不妥當的。

（二）引入法律經濟分析方法，進行成本—收益分析。

公債是一個涉及比較多的經濟學工具和技術的制度，因此要完善公債制度，需要借鑒經濟學的研究成果，進行計量分析，才能更好地降低財政風險。國債的風險管理包括：國債發行的規模、國債發行的結構、國債發行的方式、國債流通的規模風險、國債的償還規模和結構風險等等。對於這些問題，不是立法者可以拍拍腦袋就可以制定的；並且制定後標准會隨著社會的變化而有所變化，因此需要法律經濟的分析方法，從技術上降低國債的風險。

（三）程序法上應著重強調對國債的審查監督。

審查方面，應同時堅持財政民主主義，國債的發行規模、種類、期限等問題都需要經過人大的批准。在監督方面，應該建立完備的債務監測、統計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。提高審查和監督的公開透明度。

一、公債管理政策的含義
公債管理是指政府為了控制公債的規模和構成、調整公債購買主體的結構、選擇適當的公債期限結構和利率水平等而採取的一系列措施。從狹義上說，公債管理是指以最低成本維持現存公債的一系列運作；從廣義上說，公債管理是指影響政府未償債務規模和結構的所有措施（註：Smith,Warren.L,1960,Debt Management in the United States, Mishra,D. K.,1985, Public Debt and Economic Developmentin India,Print House,p.213.）。早在20世紀40年代末，美國財政學家阿伯特就給公債管理下了一個最為綜合的定義：「公債管理的含義就是選擇公債形式和確定不同公債類型所佔的比例數量，選擇債務期限結構和確定不同階層持有者所擁有的公債數量，作出到期公債的償還或公債以舊換新的決策，確定公債發行的條件和價格，對不同公債持有者的待遇，有關到期公債和新發行公債的政策及其在政府一般財政政策中的地位等等。」（註：Abbott, C. C.,1949,Management of the FederalDebt,McGraw-Hill Book Co.,p.23.）
公債管理的原則取決於不同國家以及同一國家不同時期的客觀經濟條件。現代經濟運行條件下，公債管理的「中性原則」（即它不應對經濟運行產生影響）已被廢除，並且，公債管理被作為是控制國民收入的財政政策工具和配合其他財政手段調節收入分配的工具。因此，根據漢森的觀點，現代公債管理的基本原則是：（1 ）政府債券必須是安全可靠的投資，到期必須立即償還而且要隨時能變現。（2 ）公債必須維持其貨幣價值，以避免通貨膨脹和通貨緊縮的影響。（3 ）公債應當盡可能廣泛地為全體公眾所擁有，以配合累進所得稅制，促進收入分配公平化。（4）聯邦支出、 課稅和舉債的預算控制應當作為國民收入持續增長的基本目標。
所謂公債管理政策是指政府在發行新債或以新債還舊債時，通過公債種類、發行條件等政策性操作，對經濟運行產生預期影響的政策。公債管理政策的實質在於在：財政政策規定了國債規模、貨幣政策規定了可利用的貨幣資金和借貸資金的前提下的債務結構特徵問題，包括政府未償債券種類、所有權格局和國債期限結構（註：Sharp, A. M., C. A. Register and P. W. Grimes, 2000, Economics of Social Issues,Irwin/McGraw-Hill,p.431.）。
歸納起來，公債管理政策的基本內容包括下列四個方面：（1 ）在發行新公債時， 是發行長期公債還是短期公債？ 長期公債與短期公債如何搭配組合？（2）在公開市場操作時， 應將哪一種類和條件的公債作為對象？是減少短期上市未償公債的數量而增加長期上市未償公債的數量或是相反？從公債管理政策的角度來看，公債種類的多樣化是有利的。因為，公債種類多樣化一般來說都伴隨著公債購買者增多，民間持有公債的數量就會增加，在費用一定的情況下，能保持政府收入的穩定。（3）在發行公債時，如何確定公債利率？一般來說， 償還期限越長，利率就越高，但利率變化對經濟的影響較小，而且利息支付比較穩定。相反，償還期限越短，利率就越低，但利率變化對經濟的影響較小。因此，利率差異導致利率變化對經濟影響的不同。（4 ）公債持有主體如何選擇？ 如果以銀行特別是中央銀行作為購買主體， 勢必帶來通貨膨脹壓力，對經濟穩定產生沖擊；如果以企業作為購買主體，無疑會減少企業用於實際資本的投資；如果以個人作為購買主體，可能減少消費，也可能減少私人儲蓄。
可見，公債管理政策是財政政策和貨幣政策的延伸，對國民經濟運行產生極大影響。
二、公債管理政策的目標
既然公債管理政策既與財政貨幣政策密不可分，又是一種獨立的經濟政策，那麼，作為更接近於財政政策的公債管理政策，其目標必須符合財政政策目標的要求。就財政政策與經濟運行的關系來看，財政政策目標體系可列為三大類，即經濟穩定目標（包括價格穩定目標、充分就業目標、國際收支平衡目標）、經濟發展目標（包括經濟增長目標、資源合理配置目標、反周期波動目標）以及公平收入分配目標。因此，財政政策的上述目標也是公債管理政策的目標。同時，公債管理政策作為獨立的政策，它又有自身的目標，諸如拓寬公債的發行和分配范圍、確保政府債券的順利推銷，維持政府債券市場的穩定、盡可能降低舉債成本、實現均衡的期限構成等等。
在理論上，有關公債管理政策目標有兩種見解。第一種見解也稱為古典見解，認為公債發行與通貨膨脹直接相關。因此，倘若政府要發行公債的話，應當發行流動性較低的長期公債。第二種見解也稱現代見解，雖然有許多觀點，但大致可分為以下四種：（1 ）通過發行一定規模的短期公債來刺激預期總需求；（2 ）盡量減輕因公債構成變化所產生的影響；（3）在實現預期總需求的同時，盡可能減少公債的利息費用；（4）根據（3）的主張，在一定條件下，可以說，公債的最適構成主要是長期公債佔主導地位。
第一種見解是圍繞著公債發行與通貨膨脹的關系來展開公債管理政策目標的討論，而第二種見解盡管在許多方面有些差異，但基本上都是圍繞著公債構成的變化來討論公債管理政策目標的。
從現代見解來看，公債管理政策自身目標與財政政策總體目標之間有時會發生沖突。例如，從財政角度來說，公債管理政策的直接目標是公債的利息負擔最小化，但從經濟穩定的觀點來看，公債發行要保持一定的流動性。這兩個目標在現實中往往是對立的。如果公債總額一定，短期公債的比重若高，流動性就高，市場利率下降。利率降低意味著持有資產的價值增加，而且通過資產效應促使個人消費需求增加。同時，利率降低使企業的投資需求增加，總需求亦增加。相反，長期公債的比重若高，則流動性降低，市場利率升高，總需求減少。因此，在維持一定總需求的前提下，要適當選擇使公債利息負擔最小的短期公債與長期公債的搭配組合。
可見，如何確定短期公債與長期公債的搭配是公債管理政策的重要課題。但是，在實現中，壓低公債的利息成本與促進經濟穩定這兩個目標之間經常不一致：為了降低公債的利息成本，在經濟衰退時期，由於利率水平較低，故應趁機發行長期債券，以減輕利息負擔；在經濟繁榮時期，則宜發行短期債券，以免增加長期公債的高利負擔。可是，為了經濟穩定，在經濟衰退時期應當發行短期債券，以刺激總需求增加；而在經濟繁榮時期，應當發行長期債券，以抑制需求過旺（註：Laid, W. E.,1968,The Changing Views on Debt Management, Monetary Economics,ed.by A. D. Entine,Wadsworth Publishing Company,Inc.p.465—479.）。這樣， 在政策目標上出現了兩個問題：一是在公債管理政策自身目標與財政政策總體目標發生沖突時，以哪一目標為主？二是如何解決公債政策目標之間的沖突？就前一問題而言，由於公債管理政策只是財政政策的實施工具，故此，從全局來說，公債管理政策目標要服從財政政策總體目標。就後一個問題而言，如果通過貨幣政策能實現經濟穩定，則利息費用最小化可以作為公債管理政策的主要目標。但是，如果公債管理政策研究同時實現上述兩個目標，就需要適當選擇公債種類。

B. 如何加強國債資金管理

國債資金不同於自有資金，它來之不易，且用起來應該更嚴格、更「摳門」引才對。因此，我國對國債資金的管理出台了若干個規定，從國務院到財政部、審計署，再到省市財政部門，三令五申，嚴格限制國債資金使用方向，嚴格使用紀律，嚴格監管措施。如今的國債資金管理面臨著許許多多的問題，但是只要管理好國債資金就會有利於國家經濟的發展與建設。

管理對策
加強項目組織管理，明確項目法律責任主體
一是要科學界定財政與計委在項目申報上的職能分工。財政部門作為國家宏觀調控的職能部門，不能只充當出納的角色，要對投資領域的項目決策、資金配置有發言權，要參與投資項目的前期研究和項目評估，參與項目投資概算的確定和招標、投標工作，參與工程取費標准和定額制定等比較全面的項目管理工作，充分發揮財政部門的職能作用，對此，財政部、財政廳應對申報程序做出專門規定，徹底改變項目申報由計委單獨運作的被動局面。二是要明確項目法律主體。在當前的情況下，宜實行項目辦主任作為項目法人，並簽訂責任狀，承擔項目全過程監管職責，像常設單位法人一樣，承擔法律責任，並實行終身制。

加強會計基礎工作，嚴格監督檢查
一是實行項目會計委派制。由於工程項目辦是臨時機構，財務管理是一個薄弱環節，而國債項目是政府性投資，應當實行會計委派制，這符合《會計法》的規定。二是實行項目專管員制。要賦予專管員必要的職權，項目單位的每一項開支必須由專管員審核後，方可報法人簽字報賬；財政基建撥款，必須由專管員提出意見後，方能撥付；並且要明確專管員的法律責任。三是加強財務管理。要建立內部牽制制度，並嚴格按制度執行，同時實行專賬、專戶、專人管理，嚴格搞好會計核算，保證會計信息的真實和完整。四是加強監督檢查。在加強管理的同時，也不可忽視監督檢查，財政部門要組織專班，也可聯合紀委、監察、計委、審計等部門組織專班，開展專項檢查，發現問題要嚴肅處理，切實保證國債資金專款專用，發揮效益。

強化項目資金管理，提高資金的使用效益
一是嚴格撥款程序。要把提高資金的使用效益和財政監督貫穿於撥付過程中，可採取兩種撥付方法。第一種方式是按預算、按進度撥款，工程款支付累計金額達到工程造價的90%時停止撥付資金，以財政部門審核的竣工決算為依據，待工程竣工後結算。建設資金控制在批準的項目總概算范圍內，凡超出批准概算的，不再追加政府投資；對個別由於設計不合理或非人為等原因必須調整概算投資的，應嚴格按規定的程序並經批准方可實施。第二種方式是實行提款報賬制。引入先進的管理辦法，實行提款報賬制，由項目單位先墊付資金，再按項目的完工情況，到財政部門審核報賬，這樣能有效地保證配套資金的落實，避免資金被截留挪用。二是要切實落實項目配套資金。落實好地方配套資金，是全面完成項目任務的重要保證。承諾籌措資金的單位必須按照項目進度將資金同比例到位。在當前地方財政十分困難的前提下，應想方設法多渠道籌資。三是規范撥款渠道。項目資金原則上全部通過地方財政部門撥付，不能多渠道撥付，這樣有利於地方財政部門全面加強管理，及時上報有關情況。

加強基建程序管理，嚴格「三算」監管
一是要嚴格實行項目法人責任制、工程招標制、工程建設監理制，確保工程質量。在工程的招標中，要堅持「公開、公平、公正」的原則和打破地方、部門保護，不得弄虛作假、收受賄賂、搞錢權交易，不得層層轉包和違法分包。二是強化項目的「三算」監管。對項目的「三算」監管，是財政部門加強項目管理，提高資金使用效益的切入點。通過監管，可以達到降低工程造價、避免資金缺口、節約建設資金的目的。監管的內容包括項目的前期工作、工程預算，工程招標標底、工程價款結算，重大設計變更、工程竣工財務結算等。

C. 國債余額管理的介紹

國債余額指立法機關不具體限定中央政府當年國債發行額度，而是通過限定一個年末不得突破的國債余額上限以達到科學管理國債規模的方式。國債余額包括中央政府歷年預算赤字和盈餘相互沖抵後的赤字累積額、向國際金融組織和外國政府借款統借統還部分（含統借自還轉統借統還部分）以及經立法機關批准發行的特別國債累計額，是中央政府以後年度必須償還的國債價值總額，能夠客觀反映國債負擔情況。

D. 我國應從哪幾方面加強對國債的管理

公債是公共債務的簡稱，是政府的債務。公債包括中央政府的債務和地方政府的債務兩個方面，而國債專指中央政府的債務。在我國，禁止地方政府發行債務，所以我國目前所有的公債都是國債。具體是指政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務。是整個社會債務的重要組成部分。國債是一個特殊的財政范疇。[它首先是一種財政收入。國家發行債券或借款實際上是籌集資金，從而，具有彌補財政赤[字，籌集建設資金，調節經濟三大功能。國債的發行要遵循有借有還的信用原則，債券或借款到期不僅要還本，還要付一定的利息。國債具有認購上的自願性，除極少數強制國債外，人們是否認購、認購多少，完全由自已決定。按照不同標准可以把國債分為不同的種類：以國家舉債的形式為標准，國債可分為國家借款和發行債券。以籌措和發行的期限為標准，國債可分為長期國債、短期國債和中期國債。所謂長短中期是比較而言的，沒有絕對的標准。世界大多數國家普遍將一期以下的稱為短期國債，10年期以上的稱為長期國債，期限界於兩者的稱為中期國債。以籌措和發行的性質為標准，國債可分為強制國債和自由國債。以籌措和發行的地域為標准，國債可分為，內債和外債。所謂內債，是國家在本國的借款和發行的債券。所謂外債，是指國家向其他國家政府、銀行、國際金融組織的借款。以債券的游泳流動性為標准，國債可分為可出售國債和不可出售國債。國家的借款是不能轉讓的，只有債券有可出售和不可出售之分。

改革開放以來，我國公債余額（內債）以年均增長率高達33％的速度遞增，而且政府發行公債不僅是為了彌補財政赤字，還為了穩定經濟運行。盡管如此，在我國，不管是理論界還是實際部門，甚至在財政學教科書中，對公債管理特別是公債管理政策的內涵，尚缺乏足夠的認識和深入的研究。本文試圖對公債管理政策的一些基本問題作些初步探討。
公債管理包括對公債活動全過程進行的組織、決策、規劃、指導、監督和調節等一系列環節。公債管理制度的主要內容包括對公債發行、發行許可權和管理許可權的規定，對債務收入的使用和管理制度，對公債券流通方面的規定，對公債償付與調整和對公債持有者結構的規定等規章與制度。
1、公債的發行權問題

在公債管理制度中，規定公債管理許可權的依據是一級政權一級財政，一級財政一級公債發行管理權。許多國家也是這樣做的。如日本《地方財政法》即規定日本地方政府能發行公債，當然要有中央的審核和批准。給與地方一定的募債權，在防範財政風險方面是有很大作用的：將權力有限地下放，使募債主體多元化，中央政府在防範財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。[7]而我國目前不允許地方政府發行地方政府債券。這是需要改變的。

2、對債務的使用和管理

有些國家法律嚴格禁止將債務收入用於彌補財政赤字，如日本的財政法第四條規定，國家的財政支出，必須用公債和借入款以外的財源來解決。只有作為公共投資費和投資貸款的財源，才可以發行公債和介入資金，這種公債就是所謂的建設公債。[8]之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。而我國目前未區分公共預算中的公共投資項目和國有資產經營預算中的盈利性投資項目，是不妥當的。

（二）引入法律經濟分析方法，進行成本—收益分析。

公債是一個涉及比較多的經濟學工具和技術的制度，因此要完善公債制度，需要借鑒經濟學的研究成果，進行計量分析，才能更好地降低財政風險。國債的風險管理包括：國債發行的規模、國債發行的結構、國債發行的方式、國債流通的規模風險、國債的償還規模和結構風險等等。對於這些問題，不是立法者可以拍拍腦袋就可以制定的；並且制定後標准會隨著社會的變化而有所變化，因此需要法律經濟的分析方法，從技術上降低國債的風險。

（三）程序法上應著重強調對國債的審查監督。

審查方面，應同時堅持財政民主主義，國債的發行規模、種類、期限等問題都需要經過人大的批准。在監督方面，應該建立完備的債務監測、統計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。提高審查和監督的公開透明度。

一、公債管理政策的含義
公債管理是指政府為了控制公債的規模和構成、調整公債購買主體的結構、選擇適當的公債期限結構和利率水平等而採取的一系列措施。從狹義上說，公債管理是指以最低成本維持現存公債的一系列運作；從廣義上說，公債管理是指影響政府未償債務規模和結構的所有措施（註：Smith,Warren.L,1960,Debt Management in the United States, Mishra,D. K.,1985, Public Debt and Economic Developmentin India,Print House,p.213.）。早在20世紀40年代末，美國財政學家阿伯特就給公債管理下了一個最為綜合的定義：「公債管理的含義就是選擇公債形式和確定不同公債類型所佔的比例數量，選擇債務期限結構和確定不同階層持有者所擁有的公債數量，作出到期公債的償還或公債以舊換新的決策，確定公債發行的條件和價格，對不同公債持有者的待遇，有關到期公債和新發行公債的政策及其在政府一般財政政策中的地位等等。」（註：Abbott, C. C.,1949,Management of the FederalDebt,McGraw-Hill Book Co.,p.23.）
公債管理的原則取決於不同國家以及同一國家不同時期的客觀經濟條件。現代經濟運行條件下，公債管理的「中性原則」（即它不應對經濟運行產生影響）已被廢除，並且，公債管理被作為是控制國民收入的財政政策工具和配合其他財政手段調節收入分配的工具。因此，根據漢森的觀點，現代公債管理的基本原則是：（1 ）政府債券必須是安全可靠的投資，到期必須立即償還而且要隨時能變現。（2 ）公債必須維持其貨幣價值，以避免通貨膨脹和通貨緊縮的影響。（3 ）公債應當盡可能廣泛地為全體公眾所擁有，以配合累進所得稅制，促進收入分配公平化。（4）聯邦支出、 課稅和舉債的預算控制應當作為國民收入持續增長的基本目標。
所謂公債管理政策是指政府在發行新債或以新債還舊債時，通過公債種類、發行條件等政策性操作，對經濟運行產生預期影響的政策。公債管理政策的實質在於在：財政政策規定了國債規模、貨幣政策規定了可利用的貨幣資金和借貸資金的前提下的債務結構特徵問題，包括政府未償債券種類、所有權格局和國債期限結構（註：Sharp, A. M., C. A. Register and P. W. Grimes, 2000, Economics of Social Issues,Irwin/McGraw-Hill,p.431.）。
歸納起來，公債管理政策的基本內容包括下列四個方面：（1 ）在發行新公債時， 是發行長期公債還是短期公債？ 長期公債與短期公債如何搭配組合？（2）在公開市場操作時， 應將哪一種類和條件的公債作為對象？是減少短期上市未償公債的數量而增加長期上市未償公債的數量或是相反？從公債管理政策的角度來看，公債種類的多樣化是有利的。因為，公債種類多樣化一般來說都伴隨著公債購買者增多，民間持有公債的數量就會增加，在費用一定的情況下，能保持政府收入的穩定。（3）在發行公債時，如何確定公債利率？一般來說， 償還期限越長，利率就越高，但利率變化對經濟的影響較小，而且利息支付比較穩定。相反，償還期限越短，利率就越低，但利率變化對經濟的影響較小。因此，利率差異導致利率變化對經濟影響的不同。（4 ）公債持有主體如何選擇？ 如果以銀行特別是中央銀行作為購買主體， 勢必帶來通貨膨脹壓力，對經濟穩定產生沖擊；如果以企業作為購買主體，無疑會減少企業用於實際資本的投資；如果以個人作為購買主體，可能減少消費，也可能減少私人儲蓄。
可見，公債管理政策是財政政策和貨幣政策的延伸，對國民經濟運行產生極大影響。
二、公債管理政策的目標
既然公債管理政策既與財政貨幣政策密不可分，又是一種獨立的經濟政策，那麼，作為更接近於財政政策的公債管理政策，其目標必須符合財政政策目標的要求。就財政政策與經濟運行的關系來看，財政政策目標體系可列為三大類，即經濟穩定目標（包括價格穩定目標、充分就業目標、國際收支平衡目標）、經濟發展目標（包括經濟增長目標、資源合理配置目標、反周期波動目標）以及公平收入分配目標。因此，財政政策的上述目標也是公債管理政策的目標。同時，公債管理政策作為獨立的政策，它又有自身的目標，諸如拓寬公債的發行和分配范圍、確保政府債券的順利推銷，維持政府債券市場的穩定、盡可能降低舉債成本、實現均衡的期限構成等等。
在理論上，有關公債管理政策目標有兩種見解。第一種見解也稱為古典見解，認為公債發行與通貨膨脹直接相關。因此，倘若政府要發行公債的話，應當發行流動性較低的長期公債。第二種見解也稱現代見解，雖然有許多觀點，但大致可分為以下四種：（1 ）通過發行一定規模的短期公債來刺激預期總需求；（2 ）盡量減輕因公債構成變化所產生的影響；（3）在實現預期總需求的同時，盡可能減少公債的利息費用；（4）根據（3）的主張，在一定條件下，可以說，公債的最適構成主要是長期公債佔主導地位。
第一種見解是圍繞著公債發行與通貨膨脹的關系來展開公債管理政策目標的討論，而第二種見解盡管在許多方面有些差異，但基本上都是圍繞著公債構成的變化來討論公債管理政策目標的。
從現代見解來看，公債管理政策自身目標與財政政策總體目標之間有時會發生沖突。例如，從財政角度來說，公債管理政策的直接目標是公債的利息負擔最小化，但從經濟穩定的觀點來看，公債發行要保持一定的流動性。這兩個目標在現實中往往是對立的。如果公債總額一定，短期公債的比重若高，流動性就高，市場利率下降。利率降低意味著持有資產的價值增加，而且通過資產效應促使個人消費需求增加。同時，利率降低使企業的投資需求增加，總需求亦增加。相反，長期公債的比重若高，則流動性降低，市場利率升高，總需求減少。因此，在維持一定總需求的前提下，要適當選擇使公債利息負擔最小的短期公債與長期公債的搭配組合。
可見，如何確定短期公債與長期公債的搭配是公債管理政策的重要課題。但是，在實現中，壓低公債的利息成本與促進經濟穩定這兩個目標之間經常不一致：為了降低公債的利息成本，在經濟衰退時期，由於利率水平較低，故應趁機發行長期債券，以減輕利息負擔；在經濟繁榮時期，則宜發行短期債券，以免增加長期公債的高利負擔。可是，為了經濟穩定，在經濟衰退時期應當發行短期債券，以刺激總需求增加；而在經濟繁榮時期，應當發行長期債券，以抑制需求過旺（註：Laid, W. E.,1968,The Changing Views on Debt Management, Monetary Economics,ed.by A. D. Entine,Wadsworth Publishing Company,Inc.p.465—479.）。這樣， 在政策目標上出現了兩個問題：一是在公債管理政策自身目標與財政政策總體目標發生沖突時，以哪一目標為主？二是如何解決公債政策目標之間的沖突？就前一問題而言，由於公債管理政策只是財政政策的實施工具，故此，從全局來說，公債管理政策目標要服從財政政策總體目標。就後一個問題而言，如果通過貨幣政策能實現經濟穩定，則利息費用最小化可以作為公債管理政策的主要目標。但是，如果公債管理政策研究同時實現上述兩個目標，就需要適當選擇公債種類。

E. 請問國泰君安國債市場的組織結構是怎樣的

您好！針對您的問題，我們為您做了如下詳細解答：

國債市場是國債發行和交易的場所，一般由一級發行市場、二級交易市場和相應的風險管理市場組成。其中，二級市場根據交易場所不同又可分為場外市場和場內市場。 當前，在我國國債場內市場主要是上海證券交易所和深圳證券交易所，場外市場主要是銀行間市場，風險管理市場主要是指利率衍生品市場。

希望我們國泰君安證券上海分公司的回答可以讓您滿意！
回答人員：國泰君安證券客戶經理 屠經理
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F. 什麼是國債發行余額管理

國債余額是指中央政府歷年的預算差額，即預算赤字和預算盈餘相互沖抵後的赤字累計額和經全國人大常委會批準的特別國債的累計額。 國債余額管理的概述 十屆全國人大常委會第四十次委員長會議16號通過了全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債余額管理的意見。這意味著自2006年起，我國將參照國際通行做法，採取國債余額管理方式管理國債發行活動，以科學地管理國債規模，有效防範財政風險。 國務院在關於實行國債余額管理的報告中說，自1981年恢復發行國債以來，我國一直採取逐年審批年度發行額的方式管理國債。這種管理方式存在五個方面的問題： （1）年度國債發行額不能全面反映國債規模及其變化情況； （2）控制年度國債發行額不利於合理安排國債期限結構； （3）不利於促進國債市場平穩發展； （4）不利於財政與貨幣政策協調配合； （5）不利於提高國債管理效率。 全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債余額管理的意見同意了國務院提出的五條建議： 一是在每年向全國人民代表大會作預算報告時，報告當年年度預算赤字和年末國債余額限額，全國人民代表大會予以審批；一般情況下，年度預算赤字即為當年年度新增國債限額。 二是在年度預算執行中，如出現特殊情況需要增加年度預算赤字或發行特別國債，由國務院提請全國人大常委會審議批准，相應追加年末國債余額限額。 三是當年期末國債余額不得突破年末國債余額限額。 四是國債借新還舊部分由國務院授權財政部自行運作。財政部每半年向全國人大有關專門委員會書面報告一次國債發行和兌付等情況。 五是每年一季度在中央預算批准前，由財政部在該季度到期國債還本數額以內合理安排國債發行數額。 但好事也需要好好辦，在實施過程中考慮周全才不失理性。從我國的現實來看，2004年底國債余額占國內生產總值的比重，即國債負擔率為21.6％，遠低於由歐盟規定國際公認的60％的警戒線，這種國際比較中的相對優越性一定程度上容易造成麻痹、鬆懈的情緒。 國債余額管理的考慮要素首先，國債余額管理需考慮政策搭配。 國債余額管理的實施將使得中短期債券的發行重獲垂青，而這些具備高流動性、高安全性的國債品種某種程度上是央行票據的一種替代物，是央行實行公開市場操作的重要金融工具。因此，在雙穩健的總體政策搭配框架之下，國債余額管理不僅需要考慮到財政融資的需要，還要考慮到貨幣政策執行的需要。唯有在財政政策和貨幣政策制定和執行之間建立起完善、透明、經常的信息傳遞機制，國債余額管理才能實現多樣化目標，避免宏觀政策沖突的出現。 其次，國債余額管理需顧及擠出效應。 國債余額管理相比以前的逐年審批年度發行額的方式具備更大的靈活性和主動性，這使得國債發行的可控性和限制性相應有所降低。在此背景之下，如果余額設限過松，那麼國債發行增量可能會出現相對過大的局面，對債券市場內的企業債券發行將產生潛在的擠出效應。中國債券市場的頑疾之一就是國債比例過大，而中國企業的發展瓶頸之一也是直接融資困難，在國債本身相對企業債券就更具吸引力的中國特色之下，在國債余額管理中充分考慮擠出效應，保持國債比例適度性是十分必要的。 最後，國債余額管理需考慮民生需求。 國債余額管理調節的是國債供給，而需求的變化也會對供給調節政策的有效性帶來重要影響。在中國債券市場中，商業銀行是主要的交易者，但隨著十一五規劃對和諧增長的強調，民生需求的重要性日益凸現。從我國現狀看，2005年前三季度中國城鎮居民人均可支配收入同比實際增長9.8％，農民人均現金收入同比實際增長11.5％，居民收入增長率剛剛達到經濟增長率的水平。對國債民生需求的總量和結構有一個細致、深入的了解，對國債余額管理來說將不無裨益。

G. 發行國債的作用是什麼

1、籌措軍費

在戰爭時期軍費支出額巨大，在沒有其他籌資辦法的情況下，即通過發行戰爭國債籌集資金。發行戰爭國債是各國政府在戰時通用的方式，也是國債的最先起源。

2、平衡財政收支

一般來講，平衡財政收支可以採用增加稅收、增發通貨或發行國債的辦法。以上三種辦法比較，增加稅收是取之於民用之於民的作法，固然是一種好辦法但是增加稅收有一定的限度，如果稅賦過重，超過了企業和個人的承受能力，將不利於生產的發展，並會影響今後的稅收。

增發通貨是最方便的做法，但是此種辦法是最不可取的，因為用增發通貨的辦法彌補財政赤字，會導致嚴重的通貨膨脹，其對經濟的影響最為劇烈。

在增稅有困難，又不能增發通貨的情況下，採用發行國債的辦法彌補財政赤字，還是一項可行的措施。政府通過發行債券可以吸收單位和個人的閑置資金，幫助國家渡過財政困難時期。但是赤字國債的發行量一定要適度，否則也會造成嚴重的通貨緊縮。

3、籌集建設資金

國家要進行基礎設施和公共設施建設，為此需要大量的中長期資金，通過發行中長期國債，可以將一部分短期資金轉化為中長期資金，用於建設國家的大型項目，以促進經濟的發展。

4、借換國債的發行

借換國債是為償還到期國債而發行，在償債的高峰期，為了解決償債的資金來源問題，國家通過發行借換國債，用以償還到期的舊債，「這樣可以減輕和分散國家的還債負擔。

(7)國債組織管理情況擴展閱讀：

國債的分類：

1、按舉借債務方式不同，國債可分為國家債券和國家借款。

2、按償還期限不同，國債可分類定期國債和不定期國債。

3、按發行地域不同，國債可分為國家內債和國家外債。

4、按發行性質不同，國債可分為自由國債和強制國債。

5、按使用用途不同，國債可分為赤字國債、建設國債、特種國債和戰爭國債。

6、按是否可以流通，國債可分為上市國債和不上市國債。

7、按債券的流動性劃分，可分為可流通國債和不可流通國債。

8、按發行的憑證為標准，可分為憑證式國債和記賬式國債。

H. 如何理解《中國人民銀行法》中對國債管理的有關規定

《中國人民銀行法》第二十五條規定，中國人民銀行可以代理國務院財政部門向各金融機構組織發行、兌付國債和其他政府債券。本條是關於中國人民銀行代理財政發行國債的明確規定。中央銀行作為政府的銀行，一般都有代理政府財政部門發行公債和還本付息的職能。根據本條規定中國人民銀行可以代理國務院財政部門向各金融機構組織發行、兌付國債和其他政府債券。但是，為了防止財政出現赤字時向中國人民銀行透支，增加過多的貨幣供應量，《中國人民銀行法》第二十九條規定，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。

I. 名詞解釋：國債管理

近年來，國債管理與國債市場發展已成為發達國家和發展中國家共同關注的課題。根據世界銀行和國際貨幣基金組織的定義，國債管理是制定和執行政府債務管理策略的過程，以滿足政府籌資需要，達到成本和風險管理目標，同時實現其他政府債務管理的目標，例如建立和發展高效、高流動性的國債市場。
國債管理的內涵與意義

目前，國債管理與國債市場發展已成為發達國家和發展中國家共同關注的課題，從20世紀80年代的拉美債務危機到90年代的東南亞金融危機充分說明，合理的國債管理目標和制度框架將有助於政府積極面對經濟和金融風險的沖擊。根據世界銀行和國際貨幣基金組織的定義，國債管理是制定和執行政府債務管理策略的過程，以滿足政府籌資需要，達到成本和風險管理目標，同時實現其他政府債務管理的目標，例如建立和發展高效、高流動性的國債市場。應該說，在考慮債務管理目標時，每一個政府都面臨著側重點的選擇——是以最低成本滿足財政需要，還是更傾向於風險承受度以及建立有深度的、流動性的國債市場。

從20世紀80年代開始，以市場化的方式融資來彌補預算赤字已經成為全球主權債券市場迅速發展的主要因素。大量的國家通過各種途徑加強國債管理的市場化原則從而促進一級市場和二級市場的發展。而且，對於新興市場的債務管理者而言，仿效發達市場的先進做法已成為一種潮流，包括以市場化的工具融資、基準債券的發行、流動性、發達的清算和結算體系、現代的監管框架等。目前，大多數OECD國家已經發展了固定收益債券市場，而國債已在固定收益市場上占優勢。國債市場的流動性也為私營部門的債券發行提供了有利條件，原因在於國債的收益率曲線為公司債券的合理定價提供了重要依據。在許多國家，更多的公司也採用發行債券或短期商業票據的方式來融資。新興市場國家的這些關鍵性的公司和中央及地方政府一道，已成為國際債券市場的重要發行體。

但是我們也看到，近年來爆發的金融危機，從20世紀80年代拉美債務危機、1994—1996年墨西哥金融危機到1997—1998年東南亞金融危機和1998年俄羅斯金融危機，無一例外地表現為債務危機。國際經驗表明，發展中國家幾乎每次較大的債務支付危機都伴隨著巨大的財政赤字。而發展中國家經歷的幾次金融危機，暴露出的政府決策重大的失誤就在於在其依靠高負債發展模式的同時，沒有對債務進行有效管理和監管。尤其在本國金融市場逐步開放，而金融體系還不健全的情況下，發展中國家薄弱的金融和貨幣體系很容易受到國際資本流動沖擊。因此，當我們反思發展中國家經歷的金融危機，質疑這些國家經濟發展戰略的同時，不能不關注政府債務政策，將其提升到發展戰略的高度予以思考，在實踐中充分運用政府債務政策來化解和消除金融風險。

近年來，我國政府決策層和主管部門對包括國債市場在內的債券市場發展給予了高度重視。我國政府在「十五」規劃中指出，要建立統一、安全、高效、開放的國債市場，疏通儲蓄轉化為投資的渠道，積極穩妥地發展多種融資方式，防範和化解金融風險，完善以間接調控為主的央行調控體系，積極穩妥地發展貨幣市場，擴大公開市場業務，穩步推進利率市場化改革，這些都離不開國債市場的發展。

J. 國債是什麼

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國債概述
國債，又稱國家公債，是國家以其信用為基礎，按照債的一般原則，通過向社會籌集資金所形成的債權債務關系。
國債是由國家發行的債券，是中央政府為籌集財政資金而發行的一種政府債券，是中央政府向投資者出具的、承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的債權債務憑證，由於國債的發行主體是國家，所以它具有最高的信用度，被公認為是最安全的投資工具。
國債是國家信用的主要形式。中央政府發行國債的目的往往是彌補國家財政赤字，或者為一些耗資巨大的建設項目、以及某些特殊經濟政策乃至為戰爭籌措資金。由於國債以中央政府的稅收作為還本付息的保證，因此風險小，流動性強，利率也較其他債券低。
我國的國債專指財政部代表中央政府發行的國家公債，由國家財政信譽作擔保，信譽度非常高，歷來有「金邊債券」之稱，穩健型投資者喜歡投資國債。其種類有憑證式國債、實物式國債、記賬式國債三種。
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國債的主要特點
國債是債的一種特殊形式，同一般債權債務關系相比具有以下特點：
（1）從法律關系主體來看，國債的債權人既可以是國內外的公民、法人或其他組織，也可以是某一國家或地區的政府以及國際金融組織，而債務人一般只能是國家。
（2）從法律關系的性質來看，國債法律關系的發生、變更和消滅較多地體現了國家單方面的意志，盡管與其他財政法律關系相比，國債法律關系屬平等型法律關系，但與一般債權債務關系相比，則其體現出一定的隸屬性，這在國家內債法律關系中表現得更加明顯。
（3）從法律關系實現來看，國債屬信用等級最高、安全性最好的債權債務關系。國債的性質
財政發行國債不同於銀行吸收儲蓄，中國的國債發行一開始就帶有強烈的行政色彩，並且廣而告之的是其政治意義，而不是經濟方面的作用與效益。同時，在發行宣傳中，將國債與銀行儲蓄相提並論，使人搞不清楚國債與銀行儲蓄的區別。事實上，國債也一直是類同於銀行儲蓄發行的，發行方面並不想區別於銀行儲蓄。因此，多年來，人們所知道的國債與銀行儲蓄的不同，僅是指承擔者不同，即一個是銀行，另一個是財政；再就是國債的發行利率始終高於銀行儲蓄。也就是說，財政的職能不同於銀行的職能，財政信用不同於銀行信用，所以，財政發行國債決不能等同於銀行吸收儲蓄。
財政既不能像銀行那樣為廣大民眾提供儲蓄服務，也不能同銀行爭奪有限的社會儲蓄金。如果說，在國債剛剛產生的年代，即在發達的現代市場經濟之中，財政信用與銀行信用混同的情況是不允許存在的，即財政發行國債的機理及意義決不能與銀行吸收儲蓄沒有原則上的區別。從理論上界定國債與銀行儲蓄的性質不同，是規范國債發行的認識基礎，是完善國債市場及充分發揮這一市場作用的必要的前提條件。
1、發行國債可起到彌補國民經濟運行中投資小於儲蓄的缺口的特殊作用，而銀行儲蓄僅僅是為了吸收社會民眾手中暫時不用的資金。
銀行儲蓄可起到將儲蓄資金轉換為投資基金的作用，也可以起到轉移實現的消費能力的作用，將一部分人延期消費的資金轉給另一些人用作現實的消費。這是銀行信用所起到的作用。相比之下，財政信用是不應同銀行信用起同一作用的，財政發行國債實質上應避免與銀行儲蓄雷同，因為只要將國債的發行等同於銀行儲蓄，那麼財政發行國債就不如直接去銀行透支。在商品經濟條件下，國民經濟運行的基本要求是，生產等於消費，投資等於儲蓄，即如果消費量小於生產量，社會再生產就會萎縮，如果投資量小於儲蓄量，社會的消費量就會小於生產量，造成社會資金及生產成果的一部分閑置。
因而，財政發行國債與銀行吸收儲蓄不同，其機理就在於國債可以起到平衡投資與儲蓄的作用，可彌補投資缺口。這是由於在現行的金融體制下，銀行吸收儲蓄之後，除了轉移現實的消費能力之外，不能將全部的儲蓄資金轉移成投資基金，必須將其中的一部分留作準備金，而實際上這部分准備金的存在就形成了一種社會資金在投資與儲蓄之間不平衡的缺口。在現代市場經濟中，財政發行國債主要是針對這一缺口的，即是針對銀行准備金發行的。由於國債具有最好的信譽和可以最靈便地變現，所以是能夠起到這一特殊作用的。財政像銀行一樣通過發行國債去吸收儲蓄，不僅是對本身的特殊作用的丟失，而且也侵害了銀行信用應有社會融資功能。
2、發行國債是行使國家的經濟管理職能，而銀行儲蓄只表現為一種金融信用關系的存在。
國家從事的經濟建設不同於一般的市場經濟活動。在傳統體制下，中國實行大一統的集權控制，即所有的經濟活動都控制在國家，這是改革的對象。現在，建立並完善市場經濟體制，國家負責的經濟建設僅限於基礎設施和其他非競爭性領域項目，一般不涉及競爭性領域的內容，這是國家的經濟管理職能的運用。
發行國債就是為了發揮國家的這一經濟管理職能的作用。國家通過國債投資，可以達到有效調節國民經濟運行的目的。相對而言，國債的功能是銀行儲蓄不可比擬的。過去，在中國，號召人民儲蓄，也是一種政治動員式的，並是經濟集權體制的具體表現，永遠強調的都是用儲蓄支援國家經濟建設。現在，轉入新的經濟體制之後，傳統的觀念早已改變了，銀行儲蓄已經回落到一般的市場經濟行為之上，只是體現個人與銀行之間的信用關系，並不具有直接投入國家經濟建設的意義。
3、國債利率應是資本市場的基準利率，而銀行儲蓄是無法起到這種信用工具作用的。
國債是由中央財政發行的，是以國家信譽為擔保的，所以有金邊債券之美稱，相對而言，這是一種具有高度安全性、融資規模可以巨大且變現靈便的信用工具，或者說，國債與國家發行的貨幣相比，是僅次於貨幣的一種信用憑證，幾乎能夠起到准貨幣的作用。由於國債的變現能力最強和最靈便，在所有的信用工具之中，國債的利率只能是最低的。因而，國債的利率客觀上要起到基準利率的的作用。在資本市場中，規范的市場運作應保持國債利率的基準利率地位，凡不能使國債利率成為基準利率的市場信用關系，必定是不規范的。同樣，國債的這一信用功能也是銀行儲蓄所不具備的。在有國債存在的前提下，銀行儲蓄的利率不應該也不允許成為基準利率，除非金融市場的信用關系是扭曲的。這也就是說，在現實生活中，出現國債利率高於銀行儲蓄利率的情況，是不正常的，是國債的發行不符合現代資本市場基本運作模式要求的一種明顯表現。
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國債的發行
1、國債的發行價格
平價發行。即發行價格等於其票面金額。債券到期時，國家應依據此價格還本付息。
折價發行。即發行價格低於債券票面金額。債券到期時國家需按票面價格還本付息。它不同於貼現發行。
溢價發行。即發行價格高於債券票面金額。債券到期時，國家只按債券票面價格還本付息。
2、國債的發行方式
公募法。即通過在金融市場上公開招標的方式發行國債。
國債發行的公募招標方式按招標標的物分繳款期、價格和收益率招標三種形式
按確定中標規則分單一價格招標（荷蘭式）和多種價格招標（美國式）。
承受法。即由金融機構承購全部國債，然後轉向社會銷售，未能售出的部分由金融機構自身承擔。
出賣法。即政府委託推銷機構利用金融市場直接出售國債。
支付發行法。即政府對應支付現金的支出改為國債代付。
強制攤派法。即國家利用政治權力強迫國民購買國債。
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國債的償還
1、國債償還的方式
分期逐步償還法。即對一種國債規定幾個還本期，直到國債到期時，本金全部償清。
抽簽輪次償還法。即通過定期按國債號碼抽簽對號以確定償還一定比例國債，直到償還期結束，全部國債皆中簽償清時為止。
到期一次償還法。即實行在國債到期日按票面額一次全部償清。
市場購銷償還法。即從證券市場上買回國債，以至期滿時，該種國債已全部被政府所持有。
以新替舊償還法。即通過發行新國債來兌換到期的舊國債。
2、國債償還的資金來源
通過預算列支。政府將每年的國債償還數額作為財政支出的一個項目列入當年支出預算，由正常的財政收入保證國債的償還。
動用財政盈餘。在預算執行結果有盈餘時，動用這種盈餘來償付當年到期國債的本息。
設立償債基金。政府預算設置專項基金用於償還國債，每年從財政收入中撥付專款設立基金，專門用於償還國債。
借新債還舊債。政府通過發行新債券，作為還舊債的資金來源。實質是債務期限的延長。
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中國國債發行的轉變
在國債的非市場化發行時期，每年國家發行國債，都要層層進行政治動員，甚至還要使用行政攤派的手段。在國債的發行完全市場化之後，人們看到的情況又是，每年的國債發行都引起銀行儲蓄大搬家，有相當多的人是拿著銀行儲蓄存單去買國債的。這種現象直接地表明了中國的國債發行是不規范的，是不符合國債性質的。因此，在准確地界定國債的信用功能的基礎上，今後中國的國債發行實現如下轉變。
1、由主要面向居民發行轉為主要面向金融機構發行。
國債的發行要起到彌補投資缺口的作用，就必須是主要面向金融機構發行。長期以來，由於中國的國債是主要面向居民發行的，國債投資的特殊功能作用幾乎是被丟棄的，國債的發行基本上是類同於銀行吸收儲蓄，而且，為了吸引居民購買國債，國債的利率又始終是高於銀行儲蓄利率的，相應也使國債的利率失去基準利率的地位。所以，規范國債市場，最基本的要求就是必須改變發行對象，由主要面向居民個人發行，改為主要面向金融機構發行，特別是要向主要的商業銀行發行。這種改變意味著銀行不再是賣國債的機構，而是買國債的主要力量。就此而言，中止商業銀行向居民出售國債，應是中國國債市場走向規范的一個明顯的標志
2、由發行與銀行儲蓄同樣品種的債券轉為發行與銀行儲蓄品種不同的債券。
現在的國債發行品種基本上是與銀行儲蓄沒有差異的，1年期國債、2年期國債、3年期國債、5年期國債，對應的就是銀行1年、2年、3年、5年期的定期儲蓄。而隨著發行對象的轉換，國債的發行品種也必須隨之轉變。根據開展中央銀行公開市場業務的需要，針對商業銀行准備金發行國債，應是1年期以內的短期國債，即應是4周、8周、3個月、6個月等期限的國債。如果發行對象轉變了，由向居民個人為主轉為了向金融機構為主，而發行的品種不變，那發行的對象的轉變也是缺失意義的。或者說，發行品種的轉變與發行對象的轉變是相關聯的，是此變彼亦變的關系。就國債市場講，發行方式、發行對象、發行品種全都必須規范到位，缺一不可。發行品種的確定是根據發行對象的需要而設定的。具體說就是，商業銀行用准備金購買的國債只能是短期國債。美國是國債管理體制比較成熟和完善的國家，其面向金融機構發行的國債均為短期國債。中國的國債市場走向並不是特立獨行的，而要遵守國際慣例，轉向發行短期債券為主，應是市場規范的重要內容之一。
另外，國債並非只可向金融機構發行，在主要發行對象鎖定在金融機構之後，即由商業銀行來承擔購買國債的主要任務之時，並不排斥財政部門可直接向居民個人發行少量特殊品種的國債。這些特殊品種的國債期限一般是10年以上的，最長的期限可達30年。這是銀行儲蓄品種中沒有的，是國債發行有別於銀行儲蓄的品種。在一些國債發行已有較長歷史的國家，大多是面向居民個人發行這種長期債券的，而與銀行儲蓄期限相同的國債是迴避的。這種國債可減免利息稅，居民個人主要是買來用作子女的教育費用或個人的資產儲備的，對於穩定居民生活是很有好處的。中國國債發行品種的改變，在取消與銀行儲蓄品種相同的債券的前提下，除了要增發面向金融機構的短期國債，還應當開發新的面向居民個人發行的長期國債。
3、由委託銀行向居民個人發行轉為財政部門自設國債發行機構。
由於長期以來中國的國債主要是向居民個人發行的1年期至5年期債券，財政部門不得不委託銀行系統代為發行，同時支付高昂的代理發行費用。各大商業銀行也是沖著這筆巨額的代理費，而不惜搞儲蓄大搬家的。人們從銀行取錢買國債，是因為國債利率高於銀行儲蓄利率，並且國債的利息收入不用納稅；銀行賣國債，是因為有固定的發行費可入賬；在買方與賣方都是有利可圖的，只是就社會而言，是付出了不必要的籌資成本的，因為這些用於買國債的錢原本就好好地呆在銀行，是社會可集中使用的資金，實在是沒有必要再空轉一圈，徒增利息和發行費用。因此，改變發行對象之後，國債並不主要面向居民個人發行，那種銀行儲蓄大搬家的情況就不會再出現，銀行發行國債的歷史就將結束了。在這種前提下，財政部門必須自己常設發行機構。這種國債發行機構既不同於行政攤派時期的國債管理部門，也不同於作為代理發行商的銀行營業機構，而是直接隸屬政府財政部門的具體辦事機構，其本身不是經營機構，只是起到發行國債的作用。這一機構發行的短期債券面向的是金融機構，發行的長期債券面向的是居民個人，即並不是只面向金融機構，也不是只面向居民個人，但其主要是面向金融機構的，面向居民個人的國債還可委託發行。時至今日，中國的財政部門還只是設立了國債管理機構，並未設立專門的國債發行機構。而中國的國債市場要走向完善，要改變發行對象和發行品種，走世界上各個市場經濟國家發展國債市場的共同道路，就必須盡快設立財政部門的專門發行國債的機構，以此作為規范國債發行的基本組織保障。試看中國國債市場的未來，國債的規范發行和國債發行機構的規范設立必將在其完善之中起到重要的基礎條件作用。