我國國債余額管理的基本原則

1. 國債余額的管理

國債余額管理是指立法機關不具體限定中央政府當年國債發行額度，而是通過限定一個年末不得突破的國債余額上限以達到科學管理國債規模的方式。國債余額包括中央政府歷年預算赤字和盈餘相互沖抵後的赤字累積額、向國際金融組織和外國政府借款統借統還部分（含統借自還轉統借統還部分）以及經立法機關批准發行的特別國債累計額，是中央政府以後年度必須償還的國債價值總額，能夠客觀反映國債負擔情況。

2. 我國應從哪幾方面加強對國債的管理

公債是公共債務的簡稱，是政府的債務。公債包括中央政府的債務和地方政府的債務兩個方面，而國債專指中央政府的債務。在我國，禁止地方政府發行債務，所以我國目前所有的公債都是國債。具體是指政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務。是整個社會債務的重要組成部分。國債是一個特殊的財政范疇。[它首先是一種財政收入。國家發行債券或借款實際上是籌集資金，從而，具有彌補財政赤[字，籌集建設資金，調節經濟三大功能。國債的發行要遵循有借有還的信用原則，債券或借款到期不僅要還本，還要付一定的利息。國債具有認購上的自願性，除極少數強制國債外，人們是否認購、認購多少，完全由自已決定。按照不同標准可以把國債分為不同的種類：以國家舉債的形式為標准，國債可分為國家借款和發行債券。以籌措和發行的期限為標准，國債可分為長期國債、短期國債和中期國債。所謂長短中期是比較而言的，沒有絕對的標准。世界大多數國家普遍將一期以下的稱為短期國債，10年期以上的稱為長期國債，期限界於兩者的稱為中期國債。以籌措和發行的性質為標准，國債可分為強制國債和自由國債。以籌措和發行的地域為標准，國債可分為，內債和外債。所謂內債，是國家在本國的借款和發行的債券。所謂外債，是指國家向其他國家政府、銀行、國際金融組織的借款。以債券的游泳流動性為標准，國債可分為可出售國債和不可出售國債。國家的借款是不能轉讓的，只有債券有可出售和不可出售之分。

改革開放以來，我國公債余額（內債）以年均增長率高達33％的速度遞增，而且政府發行公債不僅是為了彌補財政赤字，還為了穩定經濟運行。盡管如此，在我國，不管是理論界還是實際部門，甚至在財政學教科書中，對公債管理特別是公債管理政策的內涵，尚缺乏足夠的認識和深入的研究。本文試圖對公債管理政策的一些基本問題作些初步探討。
公債管理包括對公債活動全過程進行的組織、決策、規劃、指導、監督和調節等一系列環節。公債管理制度的主要內容包括對公債發行、發行許可權和管理許可權的規定，對債務收入的使用和管理制度，對公債券流通方面的規定，對公債償付與調整和對公債持有者結構的規定等規章與制度。
1、公債的發行權問題

在公債管理制度中，規定公債管理許可權的依據是一級政權一級財政，一級財政一級公債發行管理權。許多國家也是這樣做的。如日本《地方財政法》即規定日本地方政府能發行公債，當然要有中央的審核和批准。給與地方一定的募債權，在防範財政風險方面是有很大作用的：將權力有限地下放，使募債主體多元化，中央政府在防範財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。[7]而我國目前不允許地方政府發行地方政府債券。這是需要改變的。

2、對債務的使用和管理

有些國家法律嚴格禁止將債務收入用於彌補財政赤字，如日本的財政法第四條規定，國家的財政支出，必須用公債和借入款以外的財源來解決。只有作為公共投資費和投資貸款的財源，才可以發行公債和介入資金，這種公債就是所謂的建設公債。[8]之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。而我國目前未區分公共預算中的公共投資項目和國有資產經營預算中的盈利性投資項目，是不妥當的。

（二）引入法律經濟分析方法，進行成本—收益分析。

公債是一個涉及比較多的經濟學工具和技術的制度，因此要完善公債制度，需要借鑒經濟學的研究成果，進行計量分析，才能更好地降低財政風險。國債的風險管理包括：國債發行的規模、國債發行的結構、國債發行的方式、國債流通的規模風險、國債的償還規模和結構風險等等。對於這些問題，不是立法者可以拍拍腦袋就可以制定的；並且制定後標准會隨著社會的變化而有所變化，因此需要法律經濟的分析方法，從技術上降低國債的風險。

（三）程序法上應著重強調對國債的審查監督。

審查方面，應同時堅持財政民主主義，國債的發行規模、種類、期限等問題都需要經過人大的批准。在監督方面，應該建立完備的債務監測、統計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。提高審查和監督的公開透明度。

一、公債管理政策的含義
公債管理是指政府為了控制公債的規模和構成、調整公債購買主體的結構、選擇適當的公債期限結構和利率水平等而採取的一系列措施。從狹義上說，公債管理是指以最低成本維持現存公債的一系列運作；從廣義上說，公債管理是指影響政府未償債務規模和結構的所有措施（註：Smith,Warren.L,1960,Debt Management in the United States, Mishra,D. K.,1985, Public Debt and Economic Developmentin India,Print House,p.213.）。早在20世紀40年代末，美國財政學家阿伯特就給公債管理下了一個最為綜合的定義：「公債管理的含義就是選擇公債形式和確定不同公債類型所佔的比例數量，選擇債務期限結構和確定不同階層持有者所擁有的公債數量，作出到期公債的償還或公債以舊換新的決策，確定公債發行的條件和價格，對不同公債持有者的待遇，有關到期公債和新發行公債的政策及其在政府一般財政政策中的地位等等。」（註：Abbott, C. C.,1949,Management of the FederalDebt,McGraw-Hill Book Co.,p.23.）
公債管理的原則取決於不同國家以及同一國家不同時期的客觀經濟條件。現代經濟運行條件下，公債管理的「中性原則」（即它不應對經濟運行產生影響）已被廢除，並且，公債管理被作為是控制國民收入的財政政策工具和配合其他財政手段調節收入分配的工具。因此，根據漢森的觀點，現代公債管理的基本原則是：（1 ）政府債券必須是安全可靠的投資，到期必須立即償還而且要隨時能變現。（2 ）公債必須維持其貨幣價值，以避免通貨膨脹和通貨緊縮的影響。（3 ）公債應當盡可能廣泛地為全體公眾所擁有，以配合累進所得稅制，促進收入分配公平化。（4）聯邦支出、 課稅和舉債的預算控制應當作為國民收入持續增長的基本目標。
所謂公債管理政策是指政府在發行新債或以新債還舊債時，通過公債種類、發行條件等政策性操作，對經濟運行產生預期影響的政策。公債管理政策的實質在於在：財政政策規定了國債規模、貨幣政策規定了可利用的貨幣資金和借貸資金的前提下的債務結構特徵問題，包括政府未償債券種類、所有權格局和國債期限結構（註：Sharp, A. M., C. A. Register and P. W. Grimes, 2000, Economics of Social Issues,Irwin/McGraw-Hill,p.431.）。
歸納起來，公債管理政策的基本內容包括下列四個方面：（1 ）在發行新公債時， 是發行長期公債還是短期公債？ 長期公債與短期公債如何搭配組合？（2）在公開市場操作時， 應將哪一種類和條件的公債作為對象？是減少短期上市未償公債的數量而增加長期上市未償公債的數量或是相反？從公債管理政策的角度來看，公債種類的多樣化是有利的。因為，公債種類多樣化一般來說都伴隨著公債購買者增多，民間持有公債的數量就會增加，在費用一定的情況下，能保持政府收入的穩定。（3）在發行公債時，如何確定公債利率？一般來說， 償還期限越長，利率就越高，但利率變化對經濟的影響較小，而且利息支付比較穩定。相反，償還期限越短，利率就越低，但利率變化對經濟的影響較小。因此，利率差異導致利率變化對經濟影響的不同。（4 ）公債持有主體如何選擇？ 如果以銀行特別是中央銀行作為購買主體， 勢必帶來通貨膨脹壓力，對經濟穩定產生沖擊；如果以企業作為購買主體，無疑會減少企業用於實際資本的投資；如果以個人作為購買主體，可能減少消費，也可能減少私人儲蓄。
可見，公債管理政策是財政政策和貨幣政策的延伸，對國民經濟運行產生極大影響。
二、公債管理政策的目標
既然公債管理政策既與財政貨幣政策密不可分，又是一種獨立的經濟政策，那麼，作為更接近於財政政策的公債管理政策，其目標必須符合財政政策目標的要求。就財政政策與經濟運行的關系來看，財政政策目標體系可列為三大類，即經濟穩定目標（包括價格穩定目標、充分就業目標、國際收支平衡目標）、經濟發展目標（包括經濟增長目標、資源合理配置目標、反周期波動目標）以及公平收入分配目標。因此，財政政策的上述目標也是公債管理政策的目標。同時，公債管理政策作為獨立的政策，它又有自身的目標，諸如拓寬公債的發行和分配范圍、確保政府債券的順利推銷，維持政府債券市場的穩定、盡可能降低舉債成本、實現均衡的期限構成等等。
在理論上，有關公債管理政策目標有兩種見解。第一種見解也稱為古典見解，認為公債發行與通貨膨脹直接相關。因此，倘若政府要發行公債的話，應當發行流動性較低的長期公債。第二種見解也稱現代見解，雖然有許多觀點，但大致可分為以下四種：（1 ）通過發行一定規模的短期公債來刺激預期總需求；（2 ）盡量減輕因公債構成變化所產生的影響；（3）在實現預期總需求的同時，盡可能減少公債的利息費用；（4）根據（3）的主張，在一定條件下，可以說，公債的最適構成主要是長期公債佔主導地位。
第一種見解是圍繞著公債發行與通貨膨脹的關系來展開公債管理政策目標的討論，而第二種見解盡管在許多方面有些差異，但基本上都是圍繞著公債構成的變化來討論公債管理政策目標的。
從現代見解來看，公債管理政策自身目標與財政政策總體目標之間有時會發生沖突。例如，從財政角度來說，公債管理政策的直接目標是公債的利息負擔最小化，但從經濟穩定的觀點來看，公債發行要保持一定的流動性。這兩個目標在現實中往往是對立的。如果公債總額一定，短期公債的比重若高，流動性就高，市場利率下降。利率降低意味著持有資產的價值增加，而且通過資產效應促使個人消費需求增加。同時，利率降低使企業的投資需求增加，總需求亦增加。相反，長期公債的比重若高，則流動性降低，市場利率升高，總需求減少。因此，在維持一定總需求的前提下，要適當選擇使公債利息負擔最小的短期公債與長期公債的搭配組合。
可見，如何確定短期公債與長期公債的搭配是公債管理政策的重要課題。但是，在實現中，壓低公債的利息成本與促進經濟穩定這兩個目標之間經常不一致：為了降低公債的利息成本，在經濟衰退時期，由於利率水平較低，故應趁機發行長期債券，以減輕利息負擔；在經濟繁榮時期，則宜發行短期債券，以免增加長期公債的高利負擔。可是，為了經濟穩定，在經濟衰退時期應當發行短期債券，以刺激總需求增加；而在經濟繁榮時期，應當發行長期債券，以抑制需求過旺（註：Laid, W. E.,1968,The Changing Views on Debt Management, Monetary Economics,ed.by A. D. Entine,Wadsworth Publishing Company,Inc.p.465—479.）。這樣， 在政策目標上出現了兩個問題：一是在公債管理政策自身目標與財政政策總體目標發生沖突時，以哪一目標為主？二是如何解決公債政策目標之間的沖突？就前一問題而言，由於公債管理政策只是財政政策的實施工具，故此，從全局來說，公債管理政策目標要服從財政政策總體目標。就後一個問題而言，如果通過貨幣政策能實現經濟穩定，則利息費用最小化可以作為公債管理政策的主要目標。但是，如果公債管理政策研究同時實現上述兩個目標，就需要適當選擇公債種類。

3. 國債余額管理的國債使用

首先，國債余額管理需考慮政策搭配。國債余額管理的實施將使得中短期債券的發行重獲垂青，而這些具備高流動性、高安全性的國債品種某種程度上是央行票據的一種替代物，是央行實行公開市場操作的重要金融工具。因此，在「雙穩健」的總體政策搭配框架之下，國債余額管理不僅需要考慮到財政融資的需要，還要考慮到貨幣政策執行的需要。唯有在財政政策和貨幣政策制定和執行之間建立起完善、透明、經常的信息傳遞機制，國債余額管理才能實現多樣化目標，避免宏觀政策沖突的出現。
其次，國債余額管理需顧及擠出效應。國債余額管理相比以前的逐年審批年度發行額的方式具備更大的靈活性和主動性，這使得國債發行的可控性和限制性相應有所降低。在此背景之下，如果余額設限過松，那麼國債發行增量可能會出現相對過大的局面，對債券市場內的企業債券發行將產生潛在的擠出效應。中國債券市場的頑疾之一就是國債比例過大，而中國企業的發展瓶頸之一也是直接融資困難，在國債本身相對企業債券就更具吸引力的中國特色之下，在國債余額管理中充分考慮擠出效應，保持國債比例適度性是十分必要的。

4. 我國外匯管理的基本原則有哪些

1.實行以市場供求為基礎的､單一的､有管理的､浮動的人民幣匯率｡

2.外商投資企業原則上要做到外匯自求平衡

5. 國債余額管理的國債規定

國務院在關於實行國債余額管理的報告中說，自1981年恢復發行國債以來，我國一直採取逐年審批年度發行額的方式管理國債。這種管理方式存在五個方面的問題：年度國債發行額不能全面反映國債規模及其變化情況，控制年度國債發行額不利於合理安排國債期限結構，不利於促進國債市場平穩發展，不利於財政與貨幣政策協調配合，不利於提高國債管理效率。

6. 什麼是國債發行余額管理

國債余額是指中央政府歷年的預算差額，即預算赤字和預算盈餘相互沖抵後的赤字累計額和經全國人大常委會批準的特別國債的累計額。 國債余額管理的概述 十屆全國人大常委會第四十次委員長會議16號通過了全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債余額管理的意見。這意味著自2006年起，我國將參照國際通行做法，採取國債余額管理方式管理國債發行活動，以科學地管理國債規模，有效防範財政風險。 國務院在關於實行國債余額管理的報告中說，自1981年恢復發行國債以來，我國一直採取逐年審批年度發行額的方式管理國債。這種管理方式存在五個方面的問題： （1）年度國債發行額不能全面反映國債規模及其變化情況； （2）控制年度國債發行額不利於合理安排國債期限結構； （3）不利於促進國債市場平穩發展； （4）不利於財政與貨幣政策協調配合； （5）不利於提高國債管理效率。 全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債余額管理的意見同意了國務院提出的五條建議： 一是在每年向全國人民代表大會作預算報告時，報告當年年度預算赤字和年末國債余額限額，全國人民代表大會予以審批；一般情況下，年度預算赤字即為當年年度新增國債限額。 二是在年度預算執行中，如出現特殊情況需要增加年度預算赤字或發行特別國債，由國務院提請全國人大常委會審議批准，相應追加年末國債余額限額。 三是當年期末國債余額不得突破年末國債余額限額。 四是國債借新還舊部分由國務院授權財政部自行運作。財政部每半年向全國人大有關專門委員會書面報告一次國債發行和兌付等情況。 五是每年一季度在中央預算批准前，由財政部在該季度到期國債還本數額以內合理安排國債發行數額。 但好事也需要好好辦，在實施過程中考慮周全才不失理性。從我國的現實來看，2004年底國債余額占國內生產總值的比重，即國債負擔率為21.6％，遠低於由歐盟規定國際公認的60％的警戒線，這種國際比較中的相對優越性一定程度上容易造成麻痹、鬆懈的情緒。 國債余額管理的考慮要素首先，國債余額管理需考慮政策搭配。 國債余額管理的實施將使得中短期債券的發行重獲垂青，而這些具備高流動性、高安全性的國債品種某種程度上是央行票據的一種替代物，是央行實行公開市場操作的重要金融工具。因此，在雙穩健的總體政策搭配框架之下，國債余額管理不僅需要考慮到財政融資的需要，還要考慮到貨幣政策執行的需要。唯有在財政政策和貨幣政策制定和執行之間建立起完善、透明、經常的信息傳遞機制，國債余額管理才能實現多樣化目標，避免宏觀政策沖突的出現。 其次，國債余額管理需顧及擠出效應。 國債余額管理相比以前的逐年審批年度發行額的方式具備更大的靈活性和主動性，這使得國債發行的可控性和限制性相應有所降低。在此背景之下，如果余額設限過松，那麼國債發行增量可能會出現相對過大的局面，對債券市場內的企業債券發行將產生潛在的擠出效應。中國債券市場的頑疾之一就是國債比例過大，而中國企業的發展瓶頸之一也是直接融資困難，在國債本身相對企業債券就更具吸引力的中國特色之下，在國債余額管理中充分考慮擠出效應，保持國債比例適度性是十分必要的。 最後，國債余額管理需考慮民生需求。 國債余額管理調節的是國債供給，而需求的變化也會對供給調節政策的有效性帶來重要影響。在中國債券市場中，商業銀行是主要的交易者，但隨著十一五規劃對和諧增長的強調，民生需求的重要性日益凸現。從我國現狀看，2005年前三季度中國城鎮居民人均可支配收入同比實際增長9.8％，農民人均現金收入同比實際增長11.5％，居民收入增長率剛剛達到經濟增長率的水平。對國債民生需求的總量和結構有一個細致、深入的了解，對國債余額管理來說將不無裨益。

7. 我國國家公債管理的原則

公債是公共債務的簡稱，是政府的債務。公債包括中央政府的債務和地方政府的債務兩個方面，而國債專指中央政府的債務。在我國，禁止地方政府發行債務，所以我國目前所有的公債都是國債。具體是指政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務。是整個社會債務的重要組成部分。國債是一個特殊的財政范疇。[它首先是一種財政收入。國家發行債券或借款實際上是籌集資金，從而，具有彌補財政赤[字，籌集建設資金，調節經濟三大功能。國債的發行要遵循有借有還的信用原則，債券或借款到期不僅要還本，還要付一定的利息。國債具有認購上的自願性，除極少數強制國債外，人們是否認購、認購多少，完全由自已決定。按照不同標准可以把國債分為不同的種類：以國家舉債的形式為標准，國債可分為國家借款和發行債券。以籌措和發行的期限為標准，國債可分為長期國債、短期國債和中期國債。所謂長短中期是比較而言的，沒有絕對的標准。世界大多數國家普遍將一期以下的稱為短期國債，10年期以上的稱為長期國債，期限界於兩者的稱為中期國債。以籌措和發行的性質為標准，國債可分為強制國債和自由國債。以籌措和發行的地域為標准，國債可分為，內債和外債。所謂內債，是國家在本國的借款和發行的債券。所謂外債，是指國家向其他國家政府、銀行、國際金融組織的借款。以債券的游泳流動性為標准，國債可分為可出售國債和不可出售國債。國家的借款是不能轉讓的，只有債券有可出售和不可出售之分。

改革開放以來，我國公債余額（內債）以年均增長率高達33％的速度遞增，而且政府發行公債不僅是為了彌補財政赤字，還為了穩定經濟運行。盡管如此，在我國，不管是理論界還是實際部門，甚至在財政學教科書中，對公債管理特別是公債管理政策的內涵，尚缺乏足夠的認識和深入的研究。本文試圖對公債管理政策的一些基本問題作些初步探討。
公債管理包括對公債活動全過程進行的組織、決策、規劃、指導、監督和調節等一系列環節。公債管理制度的主要內容包括對公債發行、發行許可權和管理許可權的規定，對債務收入的使用和管理制度，對公債券流通方面的規定，對公債償付與調整和對公債持有者結構的規定等規章與制度。
1、公債的發行權問題

在公債管理制度中，規定公債管理許可權的依據是一級政權一級財政，一級財政一級公債發行管理權。許多國家也是這樣做的。如日本《地方財政法》即規定日本地方政府能發行公債，當然要有中央的審核和批准。給與地方一定的募債權，在防範財政風險方面是有很大作用的：將權力有限地下放，使募債主體多元化，中央政府在防範財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。[7]而我國目前不允許地方政府發行地方政府債券。這是需要改變的。

2、對債務的使用和管理

有些國家法律嚴格禁止將債務收入用於彌補財政赤字，如日本的財政法第四條規定，國家的財政支出，必須用公債和借入款以外的財源來解決。只有作為公共投資費和投資貸款的財源，才可以發行公債和介入資金，這種公債就是所謂的建設公債。[8]之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。而我國目前未區分公共預算中的公共投資項目和國有資產經營預算中的盈利性投資項目，是不妥當的。

（二）引入法律經濟分析方法，進行成本—收益分析。

公債是一個涉及比較多的經濟學工具和技術的制度，因此要完善公債制度，需要借鑒經濟學的研究成果，進行計量分析，才能更好地降低財政風險。國債的風險管理包括：國債發行的規模、國債發行的結構、國債發行的方式、國債流通的規模風險、國債的償還規模和結構風險等等。對於這些問題，不是立法者可以拍拍腦袋就可以制定的；並且制定後標准會隨著社會的變化而有所變化，因此需要法律經濟的分析方法，從技術上降低國債的風險。

（三）程序法上應著重強調對國債的審查監督。

審查方面，應同時堅持財政民主主義，國債的發行規模、種類、期限等問題都需要經過人大的批准。在監督方面，應該建立完備的債務監測、統計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。提高審查和監督的公開透明度。

一、公債管理政策的含義
公債管理是指政府為了控制公債的規模和構成、調整公債購買主體的結構、選擇適當的公債期限結構和利率水平等而採取的一系列措施。從狹義上說，公債管理是指以最低成本維持現存公債的一系列運作；從廣義上說，公債管理是指影響政府未償債務規模和結構的所有措施（註：Smith,Warren.L,1960,Debt Management in the United States, Mishra,D. K.,1985, Public Debt and Economic Developmentin India,Print House,p.213.）。早在20世紀40年代末，美國財政學家阿伯特就給公債管理下了一個最為綜合的定義：「公債管理的含義就是選擇公債形式和確定不同公債類型所佔的比例數量，選擇債務期限結構和確定不同階層持有者所擁有的公債數量，作出到期公債的償還或公債以舊換新的決策，確定公債發行的條件和價格，對不同公債持有者的待遇，有關到期公債和新發行公債的政策及其在政府一般財政政策中的地位等等。」（註：Abbott, C. C.,1949,Management of the FederalDebt,McGraw-Hill Book Co.,p.23.）
公債管理的原則取決於不同國家以及同一國家不同時期的客觀經濟條件。現代經濟運行條件下，公債管理的「中性原則」（即它不應對經濟運行產生影響）已被廢除，並且，公債管理被作為是控制國民收入的財政政策工具和配合其他財政手段調節收入分配的工具。因此，根據漢森的觀點，現代公債管理的基本原則是：（1 ）政府債券必須是安全可靠的投資，到期必須立即償還而且要隨時能變現。（2 ）公債必須維持其貨幣價值，以避免通貨膨脹和通貨緊縮的影響。（3 ）公債應當盡可能廣泛地為全體公眾所擁有，以配合累進所得稅制，促進收入分配公平化。（4）聯邦支出、 課稅和舉債的預算控制應當作為國民收入持續增長的基本目標。
所謂公債管理政策是指政府在發行新債或以新債還舊債時，通過公債種類、發行條件等政策性操作，對經濟運行產生預期影響的政策。公債管理政策的實質在於在：財政政策規定了國債規模、貨幣政策規定了可利用的貨幣資金和借貸資金的前提下的債務結構特徵問題，包括政府未償債券種類、所有權格局和國債期限結構（註：Sharp, A. M., C. A. Register and P. W. Grimes, 2000, Economics of Social Issues,Irwin/McGraw-Hill,p.431.）。
歸納起來，公債管理政策的基本內容包括下列四個方面：（1 ）在發行新公債時， 是發行長期公債還是短期公債？ 長期公債與短期公債如何搭配組合？（2）在公開市場操作時， 應將哪一種類和條件的公債作為對象？是減少短期上市未償公債的數量而增加長期上市未償公債的數量或是相反？從公債管理政策的角度來看，公債種類的多樣化是有利的。因為，公債種類多樣化一般來說都伴隨著公債購買者增多，民間持有公債的數量就會增加，在費用一定的情況下，能保持政府收入的穩定。（3）在發行公債時，如何確定公債利率？一般來說， 償還期限越長，利率就越高，但利率變化對經濟的影響較小，而且利息支付比較穩定。相反，償還期限越短，利率就越低，但利率變化對經濟的影響較小。因此，利率差異導致利率變化對經濟影響的不同。（4 ）公債持有主體如何選擇？ 如果以銀行特別是中央銀行作為購買主體， 勢必帶來通貨膨脹壓力，對經濟穩定產生沖擊；如果以企業作為購買主體，無疑會減少企業用於實際資本的投資；如果以個人作為購買主體，可能減少消費，也可能減少私人儲蓄。
可見，公債管理政策是財政政策和貨幣政策的延伸，對國民經濟運行產生極大影響。
二、公債管理政策的目標
既然公債管理政策既與財政貨幣政策密不可分，又是一種獨立的經濟政策，那麼，作為更接近於財政政策的公債管理政策，其目標必須符合財政政策目標的要求。就財政政策與經濟運行的關系來看，財政政策目標體系可列為三大類，即經濟穩定目標（包括價格穩定目標、充分就業目標、國際收支平衡目標）、經濟發展目標（包括經濟增長目標、資源合理配置目標、反周期波動目標）以及公平收入分配目標。因此，財政政策的上述目標也是公債管理政策的目標。同時，公債管理政策作為獨立的政策，它又有自身的目標，諸如拓寬公債的發行和分配范圍、確保政府債券的順利推銷，維持政府債券市場的穩定、盡可能降低舉債成本、實現均衡的期限構成等等。
在理論上，有關公債管理政策目標有兩種見解。第一種見解也稱為古典見解，認為公債發行與通貨膨脹直接相關。因此，倘若政府要發行公債的話，應當發行流動性較低的長期公債。第二種見解也稱現代見解，雖然有許多觀點，但大致可分為以下四種：（1 ）通過發行一定規模的短期公債來刺激預期總需求；（2 ）盡量減輕因公債構成變化所產生的影響；（3）在實現預期總需求的同時，盡可能減少公債的利息費用；（4）根據（3）的主張，在一定條件下，可以說，公債的最適構成主要是長期公債佔主導地位。
第一種見解是圍繞著公債發行與通貨膨脹的關系來展開公債管理政策目標的討論，而第二種見解盡管在許多方面有些差異，但基本上都是圍繞著公債構成的變化來討論公債管理政策目標的。
從現代見解來看，公債管理政策自身目標與財政政策總體目標之間有時會發生沖突。例如，從財政角度來說，公債管理政策的直接目標是公債的利息負擔最小化，但從經濟穩定的觀點來看，公債發行要保持一定的流動性。這兩個目標在現實中往往是對立的。如果公債總額一定，短期公債的比重若高，流動性就高，市場利率下降。利率降低意味著持有資產的價值增加，而且通過資產效應促使個人消費需求增加。同時，利率降低使企業的投資需求增加，總需求亦增加。相反，長期公債的比重若高，則流動性降低，市場利率升高，總需求減少。因此，在維持一定總需求的前提下，要適當選擇使公債利息負擔最小的短期公債與長期公債的搭配組合。
可見，如何確定短期公債與長期公債的搭配是公債管理政策的重要課題。但是，在實現中，壓低公債的利息成本與促進經濟穩定這兩個目標之間經常不一致：為了降低公債的利息成本，在經濟衰退時期，由於利率水平較低，故應趁機發行長期債券，以減輕利息負擔；在經濟繁榮時期，則宜發行短期債券，以免增加長期公債的高利負擔。可是，為了經濟穩定，在經濟衰退時期應當發行短期債券，以刺激總需求增加；而在經濟繁榮時期，應當發行長期債券，以抑制需求過旺（註：Laid, W. E.,1968,The Changing Views on Debt Management, Monetary Economics,ed.by A. D. Entine,Wadsworth Publishing Company,Inc.p.465—479.）。這樣， 在政策目標上出現了兩個問題：一是在公債管理政策自身目標與財政政策總體目標發生沖突時，以哪一目標為主？二是如何解決公債政策目標之間的沖突？就前一問題而言，由於公債管理政策只是財政政策的實施工具，故此，從全局來說，公債管理政策目標要服從財政政策總體目標。就後一個問題而言，如果通過貨幣政策能實現經濟穩定，則利息費用最小化可以作為公債管理政策的主要目標。但是，如果公債管理政策研究同時實現上述兩個目標，就需要適當選擇公債種類。

8. 國庫現金管理的我國開展國庫現金管理面臨的幾個問題

我國近期實施國庫現金管理主要面臨問題如下：
（一）關於實施國庫現金管理的職能部門
從我國實際情況考慮，財政部是實施國庫現金管理的職能部門。一方面，從資金管理權看，財政部代表政府管理國庫資金，是庫款資金管理的主體。國庫現金管理是財政部為提高資金效益，降低政府籌資成本，採取一定方式對沉澱在人行國庫的庫款資金進行的管理。實施現金管理後，財政部對庫款資金的安全性負責，也對其保值增值負責。另一方面，從國庫現金管理內涵上看，實施國庫現金管理更多體現出財政管理的內容。
第一，實施現金管理的前提是實行國庫單一賬戶制度，即通過國庫集中收付，稅收和非稅收入等財政資金直接繳入國庫，不再停留預算單位的收入過渡戶；財政資金未支付到收款人之前，所有資金余額也保留在國庫，保證所有庫款資金統一集中到國庫。主要市場經濟國家普遍是在實施國庫單一賬戶制度，集中庫款資金後，再逐步開展國庫現金管理的。
第二，國庫現金管理針對暫時閑置的庫底資金進行，如何確定財政庫底資金，需要做好財政收支現金流量預測工作。此項工作屬財政管理范疇。
第三，實施國庫現金管理，需要有相對穩定的庫底資金。除了保持穩定、均衡的財政收入入庫外，還需要及時掌握、控制預算單位的用款需求，以保持穩定的現金流量，這些也屬於財政管理的范疇。第四，實施國庫現金管理後，動用庫款閑置資金，可減少國債發行規模，如何實現國債管理政策與國庫現金管理有效結合，也屬於財政政策的內容。
從性質與職能上看，中國人民銀行是財政庫款的開戶銀行，其國庫部門的主要職責是根據《國家金庫條例》有關規定具體辦理庫款的收納、會計賬務核算業務，並依據財政部門支付指令，辦理國庫資金支撥業務。除此之外，中國人民銀行不能對財政國庫庫款進行任何其他操作。當然，考慮財政部與央行的政策協調配合及其辦理庫款支撥的手續等因素，中國人民銀行可參與國庫現金管理，但不能作為國庫現金管理的職能部門。總的來說，財政部門作為財政資金（含國庫資金）管理的職能部門，應當負責財政國庫現金管理工作。
（二）關於現金管理操作方式
借鑒發達市場經濟國家國庫現金管理經驗，根據我國目前貨幣市場和債券市場發展不夠完善的實際情況，在確保國庫支出需要和國庫現金安全的前提下，我國可按照從易到難的原則，在保證資金安全基礎上，穩妥有序地開展國庫現金管理。具體運作方式，可參考採取美國模式及英國模式兼而有之的方式，考慮在人民銀行國庫賬戶上保持一個相對穩定的現金余額，其餘現金存入商業銀行賬戶或實施市場運作。初期建議可先實施商業銀行定期存款和買回國債兩種操作方式，條件成熟後，採取發行短期債券等方式實行市場運作，實現較高的現金管理收益。
1．商業銀行定期存款
為確保國庫資金安全，通過招投標程序，由財政部選擇幾家資產質量好、資金實力強、商業信譽好的商業銀行進行定期存款，存款種類、期限、數額可根據國庫現金狀況及預算收支預測情況確定，存款利率可採取競爭招標形式確定。實行定期存款的，應要求商業銀行提交等額國債作為抵押。
2．買回國債
鑒於目前庫款余額較多的實際，可利用暫時閑置的國庫現金，買回跨年度且剩餘期限較短的國債，予以注銷或持有到期，降低債務成本，並可改善國債期限結構，提高國債市場流動性。買回國債操作，不應對貨幣政策和債券市場產生影響，要按照市場方式運作，使市場機制在國債買賣過程中發揮主導作用。
3．定期發行短期債券
結合現金管理需要，條件成熟後，有選擇地定期、滾動發行一些短期債券，為現金管理操作提供有效的工具。定期發行短期債券，也有助於調整國債期限結構，改變目前我國中長期債券占據主導地位的局面，提高國債市場流動性，為現金管理的市場化操作創造條件。
（三）關於與貨幣政策、國債政策的協調
我國實行現金管理初期，採取定期存款等操作方式，對貨幣政策影響不大。按照市場化操作後，現金管理應考慮不能影響央行的貨幣政策。財政部每一筆大的財政資金收支、每一筆大的現金管理操作，應及時與央行交換信息。鑒於目前庫款資金較多的實際，當務之急應將現金管理與國債政策緊密結合起來，根據庫款餘缺情況，有選擇地發行國債。2006年起，經人大批准同意，我國開始實施國債余額管理，改變了原帶有計劃經濟色彩的國債發生額管理的方式。實行國債余額管理後，財政部可根據國庫存款余額情況，靈活確定發行國債時間和年內各期發生額，這也為順利實施國庫現金管理創造了條件。我國國債管理與現金管理權都在財政部，這也從另一個角度有助於實現國債政策與現金管理間的協調配合。

9. 國債余額管理的介紹

國債余額指立法機關不具體限定中央政府當年國債發行額度，而是通過限定一個年末不得突破的國債余額上限以達到科學管理國債規模的方式。國債余額包括中央政府歷年預算赤字和盈餘相互沖抵後的赤字累積額、向國際金融組織和外國政府借款統借統還部分（含統借自還轉統借統還部分）以及經立法機關批准發行的特別國債累計額，是中央政府以後年度必須償還的國債價值總額，能夠客觀反映國債負擔情況。